BIENS ET SERVICES PUBLICS (v.29.11.2011)
- I. Biens privés, biens publics. Comment tracer le cercle des biens publics ?
- L’imposture néo-libérale
- Biens publics par nature, biens publics par décision
- Révision périodique du périmètre des biens publics
- II. Propriété, production, allocation des biens publics
- Les grands arbitrages
- Les formes de propriété
- Monopole public ou multiconcessions
- Gestion directe ou gestion déléguée
- Gratuité ou paiement par redevances d’usage
- Gestion des situations de congestion, de saturation, d’épuisement
- Obligations de service public
- III. Régénérer les services publics ?
- Repousser les attaques juridiques et politiques contre les services publics liés à la construction communautaire
- Régénérer la gestion des services publics
- Protéger le caractère non marchand de ces deux services publics que sont l’Education Nationale et l’hôpital public, rénover également leur direction et leur gestion dans le sens d’un meilleur accomplissement du service
- IV. Sanctuariser et développer les grands systèmes d’assurance collective
- L’assurance maladie
- Le système des retraites
- La dépendance
- V. La propriété intellectuelle
- Les enjeux
- Le droit d’auteur
- Le brevet d’invention
- VI. L’environnement comme bien public
- Omniprésence des menaces
- Mobilisation des instruments
- I. Biens privés, biens publics. Comment tracer le cercle des biens publics ?
1.1. L’imposture néo-libérale.
L‘une des questions capitales du temps actuel est : comment tracer la limite du marché, quels sont les biens qui ne peuvent et ne doivent devenir propriété privée et marchandise ? Plus précisément, la limite à tracer est double : une première interdit à un bien de devenir propriété privée et marchandise ; la seconde lui interdit seulement d’être vendu d’une manière ordinaire, comme n’importe quel bien marchand, ou alloué par de simples mécanismes de marché, même s’il l’est néanmoins contre un prix, un péage ou une redevance. Dans l’un et l’autre cas, ces barrières résultent de choix collectifs et délibérés.
Le terrorisme intellectuel du néo-libéralisme cherche à habituer les populations à l’idée qu’il n’existe aucun bien qui ne puisse devenir ben privé et marchandise ; pis encore, que seule l’exploitation privée et les échanges réalisés sur un marché garantissent une gestion rationnelle et économe des biens de toute espèce et permettent de combattre mésusages et gaspillage, dans un contexte de rareté : parce qu’avec le prix établi en référence au coût marginal de production, elle stimule la production et évince les consommations inefficaces. Tandis que, toujours selon cette même apologie, propriété publique et service public équivaudraient comme par nécessité à gaspillage, inefficacité, irresponsabilité, déficit, non reproduction et que la gestion publique ne saurait traiter la rareté que par le rationnement et l’arbitraire d’une bureaucratie qui se substituent aux gens pour déterminer ce que sont leurs besoins.
Il y a là une quadruple imposture. La première, consignée dans l’idéologie des traités européens, consiste à rechercher les activités humaines qui seraient économiques « par nature » et à décréter que l’ensemble de ces activités doit être exercé par des entreprises et être soumis sans restriction aux règles du marché et de la concurrence. On se réserve par là la possibilité d’une extension indéfinie du champ de l’économie, « donc » de celui du marché, « donc » de celui de la concurrence, et ainsi de réduire indéfiniment le champ de l’intervention légitime de l’Etat, et plus généralement, de la collectivité entant que telle. Ne seraient ainsi publiques « par nature » que les activités spécifiquement gouvernementales, comme la production législative ou le maintien de l’ordre ; mais toute activité pouvant s’analyser comme ayant un coût, comme consommatrice de moyens, pourrait, un jour ou l’autre, être considérée comme susceptible de devenir une marchande et donc comme devant le devenir, dès qu’un agent économique le demande : ainsi en serait-il, par exemple, des services de santé, des assurances collectives et de l’éducation[1].
La seconde imposture est de dissimuler qu’il n’y a aucun bien ou service qui soit marchandise « par nature », car le statut de marchandise suppose l’institution d’un droit de propriété et la reconnaissance légale de la possibilité d’échange marchand. Dans un état de droit, aucune appropriation privative ne crée par elle-même de situation juridique de propriété. Et seule l’existence d’un droit de propriété confère à certains biens la possibilité d’être échangés contre d’autres. Le fait que des droits de propriété puissent être attribués au premier occupant, à celui qui s’en empare de force ou même à celui qui le valorise, l’extrait, le cultive, ne peut dissimuler qu’au fondement d’une telle situation réside une décision politique, l’instauration d’une norme juridique. Le marché lui-même est une institution, la marchandise est un statut. Le fait d’une appropriation privative juridiquement consacrée ne peut empêcher de réfléchir à la nature des biens considérés, à leur rôle social, à l’intérêt qui peut s’attacher à ce qu’ils soient appropriés, produits, alloués d’une autre manière que par des propriétaires privés.
Jumelle de cette seconde imposture, la troisième consiste à nier l’empire de la décision collective et politique, qui peut déterminer quelles sont les limites du marché et de quelle façon certains biens doivent être alloués. Les premiers auteurs libéraux eux-mêmes savaient pourtant qu’il y a des biens publics par décision, des biens publics « moraux » comme disait l’économiste Walras : ceux que la communauté politique décide de rendre accessibles selon d’autres modalités qu’une simple répartition par le marché et par le prix, qui subordonne l’accès à la rareté relative du bien et à l’aisance relative de l’usager. Ces biens sont rendus accessibles à tous à des conditions raisonnables (qu’ils soient alloués gratuitement, c’est-à-dire financés par l’impôt, ou distribués contre des redevances d’usage établies d’une manière particulière), parce que leur usage est considéré comme un élément essentiel de la citoyenneté et de la participation à la vie de la nation. Les conditions d’accès à ces biens ou services ne doivent donc pas être déterminées par les mécanismes de marché. Ces auteurs avaient donc anticipé les intuitions réformatrices qui ont conduit, à la fin du XIXè siècle, à la création des services publics. Tous les grands réseaux sont dans ce cas, précisément parce qu’ils relient. Les grands services de réseau comme le téléphone, les postes, la fourniture d’énergie, les transports ferroviaires routiers ou maritimes ont été été à un moment ou un autre, considérés comme services publics. Nombre entre eux méritent encore de l’être.
En quatrième lieu, ce magma idéologique tend à oblitérer qu’il y a au contraire des biens et des services qui sont publics par nature, avant de l’être par décision. Les économistes ont depuis longtemps discerné que certains biens présentent, par rapport aux biens ordinaires, certaines différences spécifiques qui tiennent, soit au fait que leur usage ne place pas les hommes en situation de rivalité, soit au fait que subordonner leur usage à l’acquittement d’un prix est impossible. En croisant ces deux caractéristiques, ils ont identifié plusieurs catégories de biens publics. Ils ont montré que l’appropriation privée de tels biens serait soit impossible, soit profondément nuisible à la satisfaction collective, ce que les économistes retiennent en général comme constituant une priorité. Et considérant la possibilité objective de traiter certains d’entre eux, alternativement, comme des biens privés ou comme des biens publics, ils ont, implicitement ou explicitement reconnu la place que tenait à cet égard la décision politique.
Cette question du caractère public de certains biens précède celle des formes que doit revêtir leur propriété et celle des alternatives quant à leur mode de gestion. C’est par là qu’il faut donc commencer : nous retiendrons seulement que s’agissant des biens privés, ils ne sont pas jamais par nature, avant de l’être par décision ; et quant aux biens publics, que certains, avant de l’être par décision, le sont par de puissantes considérations tirées de leur nature.
1.2. Biens publics par nature, biens publics par décision
On peut, en suivant cette logique, distinguer plusieurs catégories de biens publics, en ajoutant que l’appartenance de certains de ces biens à l’une des catégories n’est pas exclusive de leur appartenance à une autre : 1) ceux qui ont le caractère de donnés-là, produits d’aucun travail humain ; 2) ceux qui ont la caractéristique d’être produit d’un seul coup, pour tous les usagers en même temps ; 3) ceux dont l’usage n’est pas exclusif ou rival ; 4) ceux qui ont le caractère de monopole naturel ; 5) ceux dont l’usage ne peut pas être réglé par l’acquittement d’un prix ; 6) ceux qui ont le caractère de publics « moraux », pour reprendre l’expression du grand économiste Léon Walras.
1.2.1. Biens publics « par nature » de premier ordre. La première catégorie regroupe tous les biens dont l’usage nous est donné non par un quelconque travail humain, mais par la nature elle-même : la lumière du soleil, l’air ambiant, l’eau produite par nos sources et nos glaciers, les ressources du sol et du sous-sol, les mers, les fonds marins et leurs ressources minérales, végétales et animales, l’espace atmosphérique et plus lointain, l’éther habités de toutes ses propriétés physiques (phénomènes corpusculaires ou ondulatoires), en particulier le faisceau hertzien, les espèces vivantes dans leur totalité, leur patrimoine génétique, les propriétés utiles des substances naturelles de toutes sortes. Certains d’entre eux peuvent faire l’objet d’une appropriation privative, par la simple prise de possession ou par un acte de violence ou de force légale : droit du premier occupant, droit de l’exploitant, etc. Ainsi les biens qui sont de toute nécessité publics, car constituant un patrimoine de l’humanité, courent déjà le plus grand danger d’être retirés à l’usage commun, alors que le besoin de tels biens est le plus grand de tous. Le fait que certains de ces biens doivent être protégés par l’effort humain ou renouvelés par des soins particuliers, ou qu’ils ne puissent être exploités qu’au prix d’un labeur humain, ou encore le fait que d’autres soient menacés d’épuisement et doivent faire d’une « économie » particulière, en raison de leur rareté, impose sans doute des modes de gestion particuliers, mais ne peut rien retirer à leur essence de biens publics. L’environnement, dans l’acception la plus vaste de ce terme, c’est-à-dire l’ensemble des conditions dans lesquelles se reproduit et se développe la vie humaine, animale, végétale, constitue un bien public par essence car, naturel ou déjà façonné par le travail humain, il est produit pour tous en même temps et tous en jouissent ensemble. Le fait de laisser certains polluer cet environnement, le dégrader, le laisser dans un état pire que celui dans lequel ils l’ont trouvé, sans devoir en acquitter le surcoût, monétaire ou par la voie de travaux de restauration en nature constitue une appropriation privative de ce dernier, donc un danger de première importance. Protéger l’environnement sur le plan matériel, c’est préserver son statut de bien public sur le plan juridique. Ce sont les deux faces inséparables du même effort.
1.2.2. Biens publics par nature de second ordre (biens d’offre indivisible). La seconde catégorie regroupe des biens qui sont le produit de l’effort humain, mais ne peuvent être produits qu’en une seule fois, donnés aux usagers « en bloc » sans que l’on puisse distinguer la part d’usage qu’en prend chacun des individus : ainsi la sécurité publique, la défense nationale, la santé et l’hygiène publiques, sont des biens publics, produits par un effort collectif au profit de tous simultanément. Le sont également tous les environnements aménagés pour faciliter l’existence des hommes, les agglomérations en tant que telles, les contextes créés par décision ou spontanément, qui facilitent les échanges entre les hommes (concentrations industrielles, pôles de recherche, zones commerciales), qui sont des biens sans valeur, radicalement inappropriables par quiconque en particulier et mis à la disposition de tous simultanément, à qui ils procurent nombreux bienfaits et utilités.
1.2.3. Biens non exclusifs ou « non rivaux ». La troisième catégorie regroupe les biens dont l’usage par un individu n’exclut pas l’usage par un autre, ceux qui sont possédés par tous simultanément ou qui peuvent passer de l’un à l’autre sans priver le premier détenteur. A titre essentiel relèvent de cette catégorie les créations de l’esprit humain, les œuvres de la science, de la littérature et des arts, les savoirs et les savoir-faire forgés par le génie humain. Leur usage peut être partagé par une infinité d’individus distincts, et cette possession commune permet même leur enrichissement. C’est ce que les économistes appellent biens à consommation additive, voire « sur-additive » (la possession par plusieurs améliore les bienfaits pour chacun d’eux). C’est en un sens qu’un vieil adage dit que « les idées sont de libre parcours » : elles ne peuvent pas être enfermées par quelque barrière privative que ce soit. Les idées contenues dans les livres et dans les œuvres, les découvertes scientifiques publiées constituent un bien public par essence, car la possession ou l’usage par l’un n’excluent nullement l’usage ou la possession par un autre, et la satisfaction générale s’accroît par le fait de leur large diffusion. Les inventions techniques, les obtentions végétales sont elles-mêmes considérées comme des biens publics, même s’il faut veiller à reconnaître l’identité de ceux qui en sont à l’origine et à favoriser la recherche et la découverte en encourageant les créateurs et les inventeurs. C’est l’objet des droits d’auteur, des brevets et autres certificats, qui ne posent le droit moral et le droit patrimonial de l’auteur ou le droit à rémunération de l’inventeur qu’en contrepartie de la publication, qui rend les œuvres et les inventions librement utilisables par le public. L’informatique et l’internet concrétisent le caractère de bien public de l’information en permettant sa reproduction de manière infinie, sans perte de qualité et à un coût pratiquement nul.
1.2.4. Biens de monopole naturel. Cette catégorie rassemble les biens dont la production exige une très importante partie de coûts qui doivent être exposés de toute manière (appelés « coûts fixes »). Sont dans ce cas tous les grands ouvrages publics (routes et autres voies de communication, canaux et écluses, ports et aéroports, ponts et tunnels, gares, postes, établissements de santé et d’enseignement) et tous les grands réseaux de communication (réseaux de transport d’électricité ou de gaz, de télécommunications, ferroviaire, postal etc.), qu’ils exigent ou non de grandes infrastructures matérielles. Mais d’autres infrastructures sont également dans ce cas : une centrale électrique, un centre de commutation téléphonique ou le centre serveur d’un réseau numérique, un centre de tri postal, sont aussi dans ce cas : ils présentent des coûts fixes importants, qui seront exposés qu’il y ait un seul usager ou des millions. Ces structures ont plusieurs caractéristiques économiques importantes, notamment deux : a) à mesure que croissent leurs usages (le nombre d’usagers), le coût de production de leurs services (le coût de leur usage par un individu supplémentaire) baisse continument, jusqu’à devenir à terme nul, dans la limite toutefois des situations de saturation ou de congestion. Ce sont des productions à coût marginal décroissant, voir tendant vers zéro. S’agissant spécialement des réseaux, la capacité nécessaire pour écouler des flux sur un réseau est en général moindre sur un réseau unique que sur des réseaux parallèles, en raison de la compensation qui s’opère plus facilement sur un réseau unique entre les flux de pointe et les flux moindres ; b) l’investissement nécessaire à leur établissement ne s’amortit que sur de très longues périodes, qui excèdent en général les durées sur lesquelles le capital privé cherche à rentrer dans ses fonds. Le rendement de tels ouvrages est en général très faible, et la couverture des coûts moyens est rendue extrêmement difficile pendant une assez longue première période d’exploitation. Une troisième caractéristique est propre à certains réseaux: le volume des usages, donc la vitesse d’amortissement des coûts fixes, croît plus rapidement encore que le nombre d’usagers raccordés, lorsque les flux échangés le sont dans les deux sens (lors du raccordement d’un nouvel abonné s’ajoute au trafic non seulement les flux issus de ce nouveau membre, mais également les flux supplémentaires issus des anciens raccordés qui peuvent désormais joindre le nouveau : phénomène connu comme « effet de réseau »).
La nature de biens publics de ces infrastructures et des services rendus par leur moyen est moins naturelle que celle des catégories précédentes. Ils sont néanmoins publics, ou doivent l’être, pour des raisons que les certains des plus grands économistes libéraux tels que L. Walras (et non pas même des économistes socialistes) ont clairement établies : d’une part, l’établissement des réseaux, leur achèvement, leur interconnexion sont ralenties par l’horizon de rentabilité à court et moyen terme que recherchent les capitaux privés, alors même que cet achèvement est de nature à maximiser les usages et à optimiser les coûts de fonctionnement ; d’autre part, la concurrence dans ces secteurs est soit impossible, soit ruineuse. Ruineuse, si elle conduit à dupliquer les réseaux, dont chacun n’atteindra qu’une rentabilité inférieure et dont chaque propriétaire aura tendance à ralentir l’achèvement et le perfectionnement, en raison de l’importance des investissements nécessaires pour optimiser les usages. Ruineuse également si la concurrence entre offreurs les conduit à ne vendre qu’au coût marginal, les rendant incapables de couvrir leurs coûts moyens et les condamnant à la faillite. Ou impossible, car la logique même que l’on vient d’exposer conduit à l’extrême concentration de la propriété des grands réseaux de service et à la constitution de monopoles : la rente qui est alors prélevée sur la collectivité exige alors que celle-ci s’en empare. Cette concurrence est également défavorable pour la collectivité : la recherche du profit maximal pousse les exploitants à l’écrémage des clientèles les plus fortunées, plutôt qu’à la généralisation des services offerts ; la concurrence fait baisser les économies d’échelle et les synergies, et augmente les coûts de production unitaires en même temps que certains coûts de transaction; enfin, d’éventuels coûts de conquête de la clientèle viennent inutilement grever les coûts de fonctionnement.
Telles sont les raisons pour lesquelles, selon les grand auteurs libéraux, les services de « monopole naturel » doivent être gérés en monopole par les Etats et les collectivités publiques : le coût collectif de leur création et de leur exploitation est moindre s’il y a un seul réseau et un seul prestataire de services, et le monopole public permet de parachever au plus vite les réseaux et de pratiquer les prix les plus modérés qui soient compatibles avec la couverture des coûts moyens, sans captation de rente.
C’est une des infamies les plus criantes des institutions communautaires, et des suiveurs de l’Etat français, que d’avoir occulté, sous couvert d’évolutions techniques ou économiques partielles ou éphémères, ces vérités qui n’ont rien perdu de leur force. Les industries de « monopole naturel » , c’est-à-dire celles dans lesquelles les coûts fixes sont très importants et le coût moyen toujours inférieur au coût marginal, ou dans lesquels les économies d’échelle croissent avec le volume de la production, doivent être déclarés monopoles d’Etat : car le régime concurrentiel ne leur permet pas de parvenir à l’équilibre économique sauf à constituer un oligopole ou un monopole dont l’emprise insupportable sur les citoyens exige que l’on établisse sur eux un contrôle public.
Ce raisonnement vaut plus encore pour les industries de réseau : l’effet réseau est celui qui veut que le volume d’activité – donc de profitabilité et donc aussi de satisfaction collective – croit plus que proportionnellement au nombre d’usagers raccordés. D’où il résulte que tous les réseaux doivent être interconnectés – doivent constituer un seul et même ensemble -, d’une part, que les investissements de ces réseaux sont des priorités publiques que des opérateurs privés, occupés à augmenter leurs profits sur la base restreinte de clientèle et à écrémer la clientèle la plus rentable, ne peuvent accomplir (comme on le voit aujourd’hui dans les télécommunications, avec l’incapacité des opérateurs de télécommunications achever la couverture du territoire par l’ADSL et ou pour la fourniture de l’internet à haut ou très haut débit).
La nécessité du monopole public, donc du contrôle par la collectivité, apparaît très bien dans les industries de réseau qui établissent des liaisons point à point. Dans ce cas, une économie privatisée conduit inévitablement à l’établissement d’un monopole collectif : chaque producteur d’un signal sortant a besoin d’un autre pour accomplir le service demandé : il doit établir l’interconnexion avec le réseau d’un autre, et celui doit accomplir la terminaison. Tous sont donc, chacun pour ce qui le concerne, en monopole sur les interconnexions à son propre réseau et/ou sur les terminaisons d’appel vers ses propres abonnés. Les usagers sont littéralement tondus par l’oligopole, à moins que la puissance publique ne s’en mêle, et la façon la plus radicale pour elle de le faire, c’est de fondre tous les réseaux en un seul, devenu propriété publique.
Certaines industries de production de biens présentent des caractères spécifiques qui justifient également leur propriété et leur gestion publique. C’est le cas de la production et de la fourniture d’électricité, bien non stockable, et dont le réseau d’acheminement doit être maintenu en permanence en équilibre physique. Il en résulte un marché dont les prix sont fixés par les unités de production marginales, c’est-à-dire les dernières appelées, donc les moins efficaces, pour assurer l’équilibre du réseau. S’ensuit un phénomène de rente (écart des prix de marché instantanés aux coûts de production moyens) dont l’appropriation par la collectivité ou par des propriétaires privés est également en enjeu majeur. Ce problème est aujourd’hui crucial pour un pays doté d’équipements nucléaires : quand 80 % de l’électricité consommée est d’origine nucléaire, au coût de production faible, mais que, 80 % du temps, ce sont des productions à base fossile qui font l’équilibre du marché, il se constitue une rente nucléaire estimée entre dix et quinze milliards € dont la possession est l’objet d’un bras de fer entre la collectivité et le producteur privatisé, EDF.
Outre l’incapacité des investisseurs privés, rivés sur le rendement de court terme, à maximiser l’équipement des réseaux et les risques de constitution de monopoles ou d’oligopoles, de multiples autres raisons militent pour leur gestion publique : les coûts additionnels (frais de conquête de clientèle, rémunération des actionnaires, coûts de transaction liés à l’interopérabilité, aux transferts multiples de propriétés et de responsabilité liés à la complexité des réseaux) attachés à une gestion privative absorbent une partie considérable des recettes, compromettent l’amortissement des coûts fixes, empêchent de parvenir au meilleur développement des réseaux et à l’optimum des services rendus, abaissent la satisfaction collective en se contentant d’écrémer les clientèles et les zones les plus rentables au moyen de prix trop élevés. Ces observations ne sont pas seulement des acquis de l’économie politique de la fin du XIXème siècle. Elles sont de nouveau corroborées après quelques années seulement de dérégulation des services de réseaux à laquelle la Commission européenne et les gouvernements des Etats se sont livrés obstinément depuis vingt cinq ans.
1.2.5. Biens « non excludables ». Seul ce barbarisme permet de désigner brièvement l les biens qui ne peuvent pratiquement être alloués par les mécanismes de marché, c’est-à-dire par l’acquittement d’un prix par les usagers. Ainsi, dans des registres différents, l’air que nous respirons et l’eau qui sourd librement, les émissions de radiotélévision, les ressources halieutiques, les routes et les voies de circulation urbaines ne peuvent que très difficilement faire l’objet du prélèvement d’un prix sur l’usager, soit que cela soit techniquement impossible, soit qu’il soit extrêmement coûteux d’identifier ces usagers et de mesurer leur consommation. Les exemples que nous venons de prendre appellent immédiatement l’observation que les repérages satellitaires, le cryptage des signaux émis par voie hertzienne ou filaire, les péages permis par l’enclosure de certains domaines, les contrôles effectués dans des points de passage obligé permettent de lever cette limite. C’est absolument exact, ce qui prouve la possibilité d’une appropriation privative, et donc l’importance de régler cette question par voie de décision. Il reste que le domaine sur lequel de telles activités sont menées est un domaine public par essence, et que c’est à la puissance publique qu’il revient de déterminer si l’intérêt collectif commande le prélèvement d’un prix plutôt que la récurrence d’un usage sans barrière. En toute hypothèse, ce prix, cette redevance ou ce péage sont en essence des contributions décidées collectivement, même si elles consistent en des les recettes que des prestataires privés sont autorisés à prélever en contrepartie de leurs propres efforts et de leurs propres investissements, une fois la puissance publique dûment indemnisée pour le prélèvement ainsi effectué sur la ressources publique ou sur le domaine public[2].
1.2.6. La sixième catégorie est celles des biens publics par nécessité politique et sociale. La collectivité peut décider que certains biens doivent être rendus universellement accessibles, à un prix nul (ils sont alors financés par l’impôt) ou abordable, parce que l’accès à ces biens est une condition indispensable des individus à la vie de la nation ou à la concrétisation du principe d’égalité. C’est en cela que la III ème République, en France, avait décidé que non seulement l’accès à l’enseignement élémentaire et secondaire, mais aussi l’accès aux grands réseaux de communication ou à l’électricité étaient une condition de réalisation des principes républicains, au même titre que l’accès à l’école ou à la justice. C’est en ce sens également que nous devons aujourd’hui affirmer le droit au logement comme constitutif de la citoyenneté.
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Nous pouvons ainsi poursuivre l’énumération des biens publics, dont la privatisation ou la marchandisation peut constituer un danger mortel pour l’avenir collectif. Sont ainsi biens publics, la monnaie et le système de crédit. La monnaie parce que, monnaie fiduciaire, ayant cours légal et pouvoir libératoire, elle n’existe que par la garantie de l’Etat, même émise par une banque centrale dotée de la personnalité morale. Le crédit, parce qu’il a deux origines : la monnaie de la banque centrale, les dépôts des particuliers, tous biens collectifs. La création monétaire par les banques, par le biais du crédit, est une opération qui engage ce bien public qu’est la quantité de monnaie en circulation, et la façon dont elle s’opère, les finalités auxquelles on la destine. Elle détermine par là-même le degré de confiance que l’on peut faire aux signes monétaires et le niveau des risques collectifs (dits « systémiques ») crées par l’activité des banques – problème rendu aigu par les activités dites « pour compte propre » développées par les banques et par le financement fourni par les banques aux secteurs de la finance non régulés. L’usage des dépôts de particuliers et des entreprises et des emprunts obligataires des banques, qui les conduit – c’est le multiplicateur de crédit et l’effet de levier– à transformer cinq, dix, cinquante fois un dépôt ou tout autre élément du passif bancaire en actif bancaire et une activité qui engage massivement la collectivité et son exposition au risque[3].
Les grands systèmes d’assurance collective contre les risques, d’origine naturelle ou sociale, de l’existence, sont un des éléments cruciaux, sinon même le plus important, du Bien commun qui fait la République. La privatisation de ces services présente le risque bien connu, mortel pour une collectivité consciente d’elle-même, de sélection des risques, qui finit inéluctablement par laisser hors de la couverture ceux qui présentent les risques les plus élevés ou ceux disposent des moyens les moins élevés, et qui sont d’ailleurs souvent les mêmes. Les citoyens et ressortissants se prêtent assistance les uns aux autres, chacun selon ses capacités contributives, en souscrivant tous uniformément à un contrat unique d’assurance collective qui permet la prise en charge des soins et de la perte de revenu consécutive à la maladie ou à l’accident du travail, du revenu en cas de vieillesse, des charges liées à l’éducation des enfants. Ce système collectif fonctionne selon le principe : de chacun selon ses moyens, à chacun selon ses besoins. Ce système est l’un des points avancés des efforts de la République pour réaliser un régime d’égalité.
L’intuition des économistes qui, tels L. Walras, ont appelé ces biens, « biens publics moraux » rejoignait celle des grands juristes, tels L. Duguit. Ce dernier considérait comme essentiel au principe de souveraineté populaire, si elle doit être autre chose que la pale copie de la souveraineté absolutiste, le droit objectif – i.e. indépendant de leur situation et de leurs intérêts particuliers – des citoyens de faire reconnaître le caractère public d’un bien ou d’un service, d’exiger la création de services publics et d’obtenir qu’ils soient dotés par la collectivité des moyens nécessaires à leur fonctionnement. La légitimité des pouvoirs publics à imposer aux tiers des obligations sans leur consentement n’était, à ses yeux, fondée que sur leur mission de création et d’exploitation de tels services publics. Nous sommes à mille lieues de la vulgate qui, sous couvert de liberté de circulation des capitaux et de libre établissement, reconnaît une valeur quasi-sacrale au droit des capitaux d’investir des secteurs qui ont été réservés à la sphère publique par des décisions démocratiquement adoptées.
Certains biens ont été à ce point reconnus comme devant être universellement répandus dans l’intérêt même de la collectivité que leur usage a été rendu obligatoire. C’est le cas, en matière de santé publique, pour certaines campagnes de salubrité publique (lutte contre les nuisibles, épuration de certains rejets), ainsi que pour certaines vaccinations ou certaines opérations de dépistage. Ce fut également le cas lorsque l’adhésion aux grands systèmes d’assurances contre la maladie ou les conséquences des accidents du travail fut rendue obligatoire. Ce fut le cas, enfin, pour la scolarisation des enfants. Ces biens dont l’usage est contraint dans l’intérêt général sont des biens d’un genre évidemment particulier, et la seule façon raisonnable de les dispenser universellement est de les allouer selon le principe de gratuité, c’est-à-dire en assurant leur financement par l’impôt ou par des contributions généralisées de caractère fiscal ou parafiscal.
On relèvera avec dérision et amertume que, sous l’empire des traités européens, le seul droit inconditionnel qui soit reconnu et effectivement sanctionné est celui des capitaux à s’investir dans des secteurs qui étaient auparavant soustraits, par le monopole public et/ou la création d’Etablissements publics, au champ du marché et de la libre entreprise. La liberté des collectivités d’ériger un service en SIEG (service d’intérêt économique général) n’est admise que du bout des lèvres, et encore soumise au « contrôle de proportionnalité » qu’un organe (la Commission Européenne) sans aucune légitimité démocratique s’est arrogé le pouvoir d’exercer. L’expérience, au-delà des principes, nous enseigne qu’on n’observe aucune création de nouveaux services publics, mais uniquement la « défaisance », par des voies multiples, de ceux qui existent. De même, les standards des obligations de service public, ou de « service universel », sont en voie d’abaissement constant, pour la même raison que toute élévation de ces standards est une restriction potentielle à la sacro-sainte liberté de la concurrence.
Il y a donc un enjeu politique et social majeur. D’une part, même les biens publics par nature sont en risque de faire l’objet d’une appropriation privative et d’être transformés en marchandises, et la cupidité du capital en quête d’occasions d’investissement décuple la recherche des moyens techniques d’imposer l’exclusion d’accès par le prix (ainsi pour l’accès aux biens culturels par le prix du support de reproduction ou par le cryptage, ou aux réseaux routiers par l’enclosure et le contrôle d’accès, ou même pour l’éclairage public ou la police, par la privatisation des services etc..). Ces risques s’ajoutent au fait que pour d’autres biens publics essentiels, tels que l’éducation ou la santé, il n’y a aucun obstacle technique au rationnement par le prix (on peut filtrer les gens à l’entrée des établissements et la consommation de ces biens reste individuelle).
D’autre part, pour tous les biens qu’il est techniquement possible d’allouer par un mécanisme de prix, seule la décision politique peut les soustraire au sort que le marché leur destine. Le combat est donc permanent, pour empêcher que des conquêtes anciennes soient annulées par des décisions politiques contraires. Le risque est élevé d’appropriation privative de biens publics, comme on le voit bien avec la construction européenne et le délitement organisé des services publics, ou encore avec l’imposition de la brevetabilité du vivant ou la défense des enclosures par de grands groupes de « production » culturelle.
Autant parce que certains biens sont publics par décision, dans des circonstances historiques données, que parce que d’autres le sont en fonction de certaines caractéristiques propres et éventuellement changeantes, le périmètre des biens et services publics est sujet à révision. Certains qui étaient essentiels à la vie d’une nation à une époque de son existence peuvent ne plus l’être, et d’autres, qui le restent, peuvent être produits par le marché dans des conditions satisfaisantes. D’autres, qui n’existaient pas encore ou n’étaient qu’un luxe à un certain moment peuvent devenir des ressources essentielles à la vie collective et à l’exercice de la citoyenneté. Des « fractures » sociales peuvent alors survenir du fait des inégalités d’accès à ces biens, et la question de leur conférer un caractère public se pose. Cette remarque vient à l’appui de l’existence de ce droit objectif de la collectivité de créer des services publics nouveaux et d’obtenir de l’Etat leur mise en place. C’est pourquoi il faut procéder à une révision périodique du périmètre des biens publics.
Il est enfin nécessaire de distinguer la question de la nature de biens publics et :
- la forme que doit prendre leur propriété,
- leur mode d’allocation, gratuite pou par acquittement d’un prix, d’une redevance ou d’un péage qui couvre tout ou partie de leur coût de production ;
- le mode d’appropriation de ces biens (autorisations particulières, concessions du domaine public, voire propriété emphytéotique),
- les dispositions publiques qui peuvent être prise pour assurer la rémunération des gardiens de ces biens (gestion des mers, des cours d’eau, des sources, des paysages, des forêts), des exploitants sans lesquels ces biens ne seraient pas mis à la disposition de la collectivité (gestion des ressources en eau, des ressources halieutiques) ou des créateurs de tels biens (notamment, pour les biens culturels, les auteurs, interprètes, compositeurs, et réalisateurs),
- le mode d’exploitation des services rendus au moyen de biens publics.
Chacune de ces questions doit faire l’objet de décisions politiques. Les solutions sont multiples, et c’est l’une tâches de toute collectivité démocratique de délibérer sur elles, au mieux de ses intérêts. Mais cette délibération ne peut être assise que sur la détermination de leur caractère de biens publics. Ces questions seront donc abordées ensuite.
1.3. Révision périodique du périmètre des biens publics
Dans l’analyse des biens publics, nous ne devons pas rester prisonniers du legs de l’histoire : ceux qui étaient en un temps indispensables à la concrétisation du principe d’égalité et à l’intérêt public peuvent l’être encore, mais pas nécessairement, et de nouveaux types de biens peuvent le devenir à un degré essentiel. Il convient de revisiter en permanence le périmètre des biens publics, d’affirmer le caractère public de biens ou d’activités dont dépend, en un certain sens, l’avenir de l’humanité ou, réaffirmant ce statut, prendre les mesures de nature à le protéger.
1.3.1. Tel est le cas des industries de la vie. Les agressions contre l’intégrité de la matrice de la vie et l’environnement de la vie, les tentatives de privatisation de la nature même et de sa fertilité (« brevetalité » des gènes, production d’OGM stériles, piratage biologique) nous mènent à une conclusion dont il faut débattre : les industries de la vie (pharmaceutiques et biotechnologiques, phytosanitaires, des semences et agro-alimentaires en général), sont – ou plutôt doivent impérativement aujourd’hui – devenir biens publics, passer sous contrôle public dès lors que leur matière première est un bien public dont elles pourraient être amenées à menacer l’intégrité ou les conditions d’accès[4].
1.3.2. Un autre champ de bataille est celui de l’information, en ce compris les œuvres de l’esprit, d’une part, les inventions, d’autre part. Un intense combat est engagé du fait de la manifestation des tendances à la « propriétarisation » définitive de ces biens considérés traditionnellement comme biens publics dont la diffusion doit être protégée et garantie. Ce furent des grandes conquêtes du XVIII ème siècle que le principe selon lequel « par essence et par destination, les idées sont de libre parcours », et ceux qui opèrent la distinction entre la découverte (inappropriable) et l’invention (appropriable dans certaines conditions en garantissant la publication et la diffusion), ou entre droit moral de l’auteur (absolu) et son droit patrimonial (relatif). Or ces grandes conquêtes sont aujourd’hui menacées. La question est rendue complexe, non seulement par le fait qu’elle est intimement liée au développement technologique, qui en modifie les termes, mais aussi parce qu’interfère la nécessité de protéger le droit moral et d’assurer la rémunération des auteurs et des inventeurs. Mais en réalité, le combat pour la réappropriation du droit de l’auteur par opposition au droit de ceux qui assurent la diffusion et la reproduction, (éditeurs, « producteurs », déposants) accompagne, mais ne contredit pas la lutte contre les tentatives de transformer la « propriété intellectuelle » (c’est-à-dire la reconnaissance de la paternité de l’ouvre ou de l’invention) en une forme de propriété au sens classique[5].
1.3.3. La protection de ce bien public qu’est « l’environnement » est devenue un des enjeux cruciaux du moment. La pollution sous toutes ses formes, surtout sous celles qui ont un caractère irréversible, la destruction d’équilibres écologiques millénaires sont une façon d’appropriation privative, sans droit et sans acquitter de coût, d’un bien commun. La banalisation du thème du « développement durable » ne doit pas laisser occulter un seul instant la puissance des intérêts qui s’agitent de manière plus ou moins occulte pour s’opposer aux mesures de protection de ce bien public. La protection de ce bien prend toutes les formes envisageables de la politique environnementale : interdictions, internalisation forcée des coûts, renforcement du régime des responsabilités environnementales[6].
1.3.4. Enfin on assisté depuis une trentaine d’année à un très grave processus de privatisation de la création monétaire. Monopole public à l’origine, concédé à des banques centrales pourtant restées sous contrôle public, la création monétaire est devenue insensiblement un monopole bancaire, c’est-à-dire un monopole privé, dont les banques centrales ne sont plus que l’instrument. Simultanément, l’interdiction faite aux banques centrales de tenir le compte courant des Trésor public a dépossédé l’Etat de tout pouvoir en matière de création monétaire[7]. L’alibi de la lutte contre l’inflation et les politiques électoralistes, popularisé par les écoles ultra libérale du « public choice » et du monétarisme, dissimule mal le fond : ce n’est pas l’inflation par création monétaire excessive qui est entravée, mais l’influence de l’Etat pour mettre cette création monétaire au service des fins collectives[8]. La défense du caractère public de la création monétaire est devenue l’un des très grands enjeux de la défense de l’idée de bien commun.
En posant la question des biens et services publics, nous ne devons pas seulement penser à la défense de ceux que l’histoire a consacrés comme tels, mais aussi donner toute leur importance à certaines questions nouvelles et décisives. Le fait que nous ayons à batailler à la fois sur ces deux fronts montre combien sombre est l’époque actuelle.
- II. Propriété, production et allocation des biens publics
2.1. Les grands arbitrages à opérer.
D’une manière générale, on l’a vu, sont biens publics, c’est-à-dire communs et doivent rester inappropriables à des fins privatives, deux types de biens qui constituent ce que l’on peut appeler les « bords de la marchandise » : la Nature, dans tous ses éléments, et les œuvres de l’esprit, dès lors que les créations de l’esprit peuvent se partager sans exclusion d’aucune sorte. Or on le verra, le pire danger qui menace les peuples aujourd’hui est la tentative de dresser de nouvelles « enclosures » sur ces biens, à l’analogue de la privatisation des terres et pâturages à l’aube du capitalisme moderne. Sont également biens publics, on l’a vu, d’une part ceux que la communauté démocratique et souveraine déclare tels, d’autre part les monopoles naturels.
Face à un ensemble aussi important, aussi varié, une multitude de choix doivent être faits par la puissance publique (c’est-à-dire la communauté des citoyens). Ces choix concernent la forme de propriété (publique proprement dite, commune ou ouverte, coopérative); la décision d’instaurer ou non un monopole public sur la production des biens et services ; le mode de gestion (directe ou déléguée) ; le mode d’allocation (gratuite ou onéreuse, c’est-à-dire financée par des contributions obligatoires en fonction des capacités contributives ou par des redevances d’usage) ; la gestion des situations de congestion ou de saturation ou d’épuisement des biens ou services ; le corpus des obligations de service public.
2.2. Formes de la propriété. Le bien public n’est pas un bien sans maître, une res nullius, que n’importe qui peut s’approprier n’importe comment. Le Bien public n’est pas abandonné, ce n’est pas une res derelicta, ni une épave. C’est un bien précieux qui doit être protégé. Il doit être rendu inappropriable à des fins privatives et/ou lucratives, il doit être protégé dans ce statut et entretenu dans sa disponibilité. Mais la façon de le protéger et de l’entretenir peut varier.
2.2.1. Propriété publique. La propriété des biens publics peut prendre des formes variées. Ce peut être la propriété publique proprement dite, la propriété d’Etat ou d’autres collectivités publiques, sous réserve des procédures qui doivent être adoptées pour qu’au statut juridique correspondent une véritable appropriation collective. Le Préambule de la constitution de 1946, annexé à la constitution de 1958 et constitutionnalisé par notre Conseil Constitutionnel avant d’être réduit à un ensemble de paroles creuses, dit bien que : « Tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ».
En premier lieu, figurent les biens, qui ne sont ni des services, ni le produit d’une activité publique, mais qui sont déclarés propriété publique et doivent recevoir la consécration légale de ce statut. Leur propriété publique entraîne d’une part, la compétence de la puissance publique pour déterminer les modes d’usage du bien par les particuliers et/ou la collectivité considérée dans son ensemble, d’autre part l’interdiction légale de toute appropriation privative. Ainsi l’ensemble des ressources naturelles, terrestres, marines ou issues de l’espace que l’on peut rattacher à une souveraineté d’Etat ou à la souveraineté partagée de plusieurs Etats (fonds marins, espace hertzien, ressources du sous-sol, cours d’eau et littoral marin etc.).
Puis viennent les biens issus d’une production, transformés en propriété publique en raison de leur nature de biens publics, tels que les grands réseaux, et l’ensemble des biens du Domaine public, protégés par le principe de leur inaliénabilité (principe bafoué par le simulacre des lois de privatisation). L’abandon de la propriété publique sur les grands réseaux qui avaient été créés sur les fonds publics de la nation constitue un vol organisé dont les effets devront être annulés et dont les auteurs devront, si nécessaire, rendre compte. On vise par là, très précisément, ce qu’il est advenu des réseaux de transport d’électricité (transféré de l’Etat à EDF, puis repris par RTE, resté filiale d’EDF avant que cette dernière n’ouvre son capital au privé comme le désire la Commission européenne), de transport du gaz (à l’occasion de la privatisation de GDF) ou de télécommunications (laissé aux mains de France Telecom privatisée).
Enfin sont propriété publique les entreprises que l’Etat crée afin d’exploiter les deux catégories de biens précédents, de les entretenir, de les renouveler, de les développer et de rendre des services publics. Ces entreprises reçoivent soit le statut d’établissements publics (nationaux ou locaux), soit de société à capitaux, et parmi ces dernières, figurent également les sociétés d’Economie mixte où les personnes publiques détiennent la majorité du capital et qui sont crées en général dans le but d’assurer un service déterminé, parfois en exerçant des prérogatives de puissance publique.
Cette construction de la propriété publique a fait ces dernières décennies l’objet d’une attaque en règle, qui en a délité tous les principes sous l’initiative de la Commission européenne et avec la serve complicité du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat. On relèvera tout particulièrement l’infamie du Conseil constitutionnel lors de la privatisation de GDF. On vient de rappeler que le préambule de la Constitution de 1946, incorporé au « bloc de constitutionnalité », dispose que « Tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ». Quand il fut saisi de la loi autorisant la privatisation de GDF, le Conseil buta devant l’obstacle : GDF, encore soumis à l’obligation de proposer ses services à des prix réglementés par la puissance publique, restait un service public ; sa privatisation était donc juridiquement impossible… à moins de faire sauter le verrou constitué par les dits tarifs réglementés. Qu’à cela ne tienne : surinterprétant une directive européenne qui autorisait pourtant la fixation de tarifs réglementés, sollicitant à l’extrême un pouvoir qu’il s’était lui-même attribué, celui de contrôler la conformité aux directives européennes des lois de transposition (alors qu’il ne contrôle pas la conformité des lois aux traités européens), le Conseil trouva « manifeste » que l’ouverture à la concurrence prévue par ce texte ne pouvait autoriser le maintien de tarifs réglementés, surtout (?!) si c’était dans le chef des seuls opérateurs historiques (que n’a-t-il pas étendu cette obligation de respecter les tarifs publics à tous les opérateurs?). Les dits tarifs étant alors devenus contraires aux traités européens, et sous couvert de l’obligation constitutionnelle d’opérer la transposition conforme du droit européen dérivé, il fit sauter les tarifs réglementés. GDF perdait sa nature de service public et pouvait être livré au secteur privé. C’est au prix de multiples infamies intellectuelles et politiques de ce genre qu’avance l’état de droit néo-libéral.
2.2.2. La propriété commune ou ouverte. On peut la rattacher, avec des adaptations importantes, à l’antique notion de biens de mainmorte, en ce sens que comme cette dernière, elle vise, non un régime de propriété à proprement parler, mais un régime d’inappropriabilité à des fins privatives ou lucratives. C’est celle qui caractérise fondamentalement la nature (par exemple les éléments de la nature tels que gènes et espèces biologiques), d’une part, les œuvres de l’esprit d’autre part. Cette forme appelle, non l’appropriation directe et personnelle par l’Etat, mais l’intervention de la puissance publique pour en protéger le statut de bien inappropriable à des fins privatives ou lucratives. Elle se combine, le cas échant, avec la protection légale du droit de celui qui exploite, conserve, bonifie la nature ou de celui de l’auteur ou de l’inventeur, dans les conditions que l’on a vues plus haut et que l’on développera en détail dans la suite.
En matière de production intellectuelle, le mode du copyleft , ou de la propriété communautaire ouverte, est une forme de cette propriété collective. Dans cette modalité, l’acte positif de l’appropriation juridique disparaît au profit d’une simple possession commune. Mais il appelle l’intervention active de la puissance publique pour protéger la réelle possession commune en réprimant toute tentative d’appropriation privative ou toute tentative d’effacer la paternité des contributions.
Le propre du bien public par nature, c’est ou bien qu’il est gratuit (ce qui maximise la satisfaction collective), donc financé par l’impôt, ou bien accessible contre un péage qui couvre au moins le coût marginal (les coûts fixes étant financés par la dépense publique), et si nécessaire le coût moyen (ce qui exige que ces services ne soient pas placés en concurrence, en raison du fait que le coût marginal est inférieur au coût moyen).
D’une certaine manière, la propriété publique entendue comme propriété et possession effective de et par la collectivité et la propriété ouverte se confondent. Dans certains cas, la propriété publique n’est que le rempart qui permet l’appropriation collective, comme la propriété publique des forêts ou du littoral marin.
2.2.3. La propriété coopérative ou mutualiste est une forme dégradée, mais importante, de la propriété commune, car étant une propriété à plusieurs et ouverte, dans certaines conditions. Certes cette propriété reste privée, car limitée au cercle plus ou moins restreint des adhérents, mais, grâce à la formule de la société à capital variable, ce cercle est indéfiniment ouvert à ceux qui remplissent les conditions de l’adhésion ou qui sont cooptés par les membres précédents. L’exercice du droit de propriété n’est pas lié à la détention d’un capital, mais régi par l’application du principe « un homme, une voix ».
Son importance au regard de l’intérêt général est la soustraction des activités qu’elle abrite à l’exigence de rémunération du capital, donc son inscription dans le plus long terme et son souci d’œuvrer dans l’intérêt de ses bénéficiaires. Des expériences historiques remarquables, telles que le Familistère Gaudin ou d’autres exemples de sociétés coopératives ouvrières de production ont montré leur résilience et leur capacité d’adaptation, même si l’expérience a aussi montré que leur pérennité dépend aussi du cadre économique global dans lequel elles s’inscrivent. On notera qu’étendue à, l’universalité des contributeurs et des usagers, la propriété coopérative devient propriété commune ou ouverte, à l’exemple de la base de données Wikipedia.
Le statut des entreprises coopératives et mutualistes a subi ces dernières années des altérations qui ont fini par le dénaturer. L’alibi de ces altérations – le besoin de moyens de développement – a servi de masque aux difficultés d’accès de ce type d’entreprises au financement, qui résultaient de la banalisation de leur statut, aligné progressivement sur celui des sociétés commerciales classiques, au motif prétendu d’égalité de traitement. Beaucoup (dans le secteur bancaire et de l’assurance ou dans le secteur agricole) sont devenues des entreprises oligarchiques dont le mode de direction n’a rien à envier à ce que l’on a observé de pire dans les sociétés privées. Mais cela ne retire rien à leur intérêt en tant que formes alternatives de gestion des biens productif et des actifs, qu’il faudrait simplement restaurer dans leur pureté et leurs spécificités.
Le statut coopératif s’applique parfois à des entreprises ou à sociétés privées (coopératives agricoles, coopératives de commerçants indépendants). Cela ne fait pas disparaître leur intérêt économique en tant que voie d’accès à la modernisation et aux effets d’échelle. Leur mode de gestion peut parfois les éloigner également des affres du capitalisme de capitaux. Toutefois, leur rattachement au concept de propriété collective est ténu, nous ne pouvons l’ignorer.
2.3. Monopole d’Etat ou délégations (concessions) multiples. Dans nombre de cas, les services publics doivent être exercés en monopole public. C’est la contrepartie inéluctable des obligations qui sont faites au gestionnaire en fait de desserte intégrale, de réponse à toute demande, de droit d’accès aux réseaux, de continuité de service, de péréquation tarifaire. C’est aussi la conséquence économique du caractère de monopole naturel de certaines activités, notamment pour la gestion des réseaux.
La gestion en monopole permet d’éviter les pertes d’effets d’échelle de la gestion plurielle, d’économiser les coûts de conquête de la clientèle, quand ce n’est pas la rémunération de l’actionnaire.
Toutefois la propriété publique n’exclut pas en principe la multi-délégation ou multi-concession et l’existence d’une relative concurrence entre plusieurs entreprises également chargées du même service. Cette concurrence peut obliger les entreprises en cause à développer leurs meilleurs efforts au service de la collectivité. L’important ici, ce sont les critères sur lesquels s’exerce cette concurrence et l’impartialité des procédures qui les mettent en concurrence. Cette concurrence peut d’ailleurs, plutôt que s’exercer simultanément sur les mêmes territoires, se traduire par des remises en concurrence lors d’appels d’offres ou de dialogues compétitifs. L’existence de traditions entrepreneuriales distinctes, la nécessité de l’innovation ou la créativité peut également justifier un tel concours, une telle mise en concurrence au sens exact de ce terme. Les pays d’économie planifiée ont parfois donné de stimulants exemples d’une telle mise en concurrence, comme l’industrie aéronautique soviétique ou celles des télécommunications en Chine. L’important est que les bénéfices de cette émulation ne soient pas anéantis par la subversion de ces entreprises par la quête du profit « court termiste » ou la recherche de bonifications au détriment de l’intérêt général. Le contrôle démocratique et les critères de ce contrôle sont ici la garantie déterminante.
Les monopoles publics ont eu la réputation d’avoir constitué des « Etats dans l’Etat », imposant à ce dernier leurs volontés particulières et leurs intérêts étroits (y compris parfois ceux de leur personnel et ses œuvres sociales). C’est exact, si l’on considère par exemple, la façon dont EDF a imposé sa programmation nucléaire ou, au rebours de toute rationalité économique, l’électrification du chauffage domestique; la façon dont France Telecom encore Etablissement public a rendu illisibles ses tarifications ou engagé de manière totalement irresponsable le crédit de l’Etat sans même le consulter lors du rachat d’Orange ; ou encore l’impuissance renouvelée de la SNCF à assurer un service décent en matière de transport de marchandises, non sans rapport avec la rigidité de son commandement et les commodités et « avantages acquis » de certaines catégories du personnel. Mais cela met en cause surtout l’abandon par l’Etat de toute volonté véritable de contrôle sur ces ensembles complexes, sous couvert de leur laisser une « autonomie de gestion » suffisante, comme le recommanda le rapport Nora dans les années 70. Une dérive fatale s’ensuivit, qui autorisa les dirigeants acquis à l’idéologie libérale à gérer ces entreprises comme des entreprises privées, préparant ainsi leur privatisation, et, dans certains cas, à distribuer une partie de la rente du monopole au personnel pour lui faire accepter ces évolutions.
2..4. gestion directe ou gestion déléguée. Trois questions s’emboîtent, mais dans un ordre hiérarchique. La première est la nature d’un bien ou d’un service comme biens public ou service public. Une fois déterminé ce caractère, se posent d’autres questions, celle de la forme de propriété et celle du mode de gestion. La propriété d’un bien public est en principe de forme propriété publique, mais on a vu que cela peut comporter des exceptions (propriété collective ou propriété ouverte). Mais dans tous les cas, de la nature de bien public résulte la compétence souveraine de la collectivité démocratique pour fixer les règles d’emploi, d’usage, d’exploitation, de gestion, d’allocation.
Ceci étant établi, il reste que la question des modalités de gestion des biens et services publics est ouverte. Les biens et services publics, consacrés propriété publique, peuvent être exploités en régie directe par des personnes publiques, ou confiées à la gestion déléguée d’autres organismes, collectivités et entreprises, publics mais aussi privés. De même, un service public peut être exploité en régie ou concédé à des entreprises publiques, semi-publiques ou privées.
La variété de ces régimes ne peut occulter leurs caractères communs. Mais leurs différences soulèvent des difficultés spécifiques. Les caractères communs sont que, dans tous les cas, les biens à exploiter sont propriété publique : ainsi des infrastructures de réseau, des grands moyens de production mobilisés pour la production de biens ou de services publics, qui, quelque soit le mode de gestion, doivent rester propriété publique. Ceux créés par le délégataire (concessionnaire) constituent des « biens de retour » qui tombent dans le domaine public à l’issue de la délégation. Ainsi également des informations issues de leur exploitation ou rassemblées pour permettre celle-ci sont des données publiques.
Dans tous les cas, le maître de l’ouvrage public, l’autorité concédante est l’autorité publique. celle-ci fixe de manière discrétionnaire le cahier des charges de l’exploitation du bien ou du service et dispose de moyens exorbitants pour contrôler, vérifier, l’exécution des obligations de service public ou en sanctionner la violation. Même en cas de gestion déléguée, non seulement la consistance du service à rendre, mais même les prix et redevances perçus sur l’usager (conséquence du risque d’exploitation assumé par le gestionnaire délégué) sont fixés par l’autorité concédante ou ne peuvent être mis en vigueur sans son accord. Elle peut d’ailleurs sélectionner le délégué en fonction d’engagements pris sur le service et sur son prix d’usage. Dans tous les cas également, la gestion déléguée peut rester exercée en situation de monopole, contrepartie des nécessités de gestion des réseaux et des obligations imposées en matière de déserte universelle et de péréquation tarifaire.
Les différents modes de gestion présentent aussi des caractères communs, qui sont autant de contraintes. L’un d’eux est l’autonomie comptable, essentielle à une gestion transparente et au contrôle de l’usage des fonds publics et des contributions des usagers). Le principe d’équilibre comptable des SPIC est en la conséquence. Il exprime le principe que le service doit être financé par ses usagers et que, s’il lui faut des subventions de l’Autorité concédante pour parvenir à l’équilibre, celles-ci doivent être clairement identifiées. A chaque instant l’arbitrage doit être clair entre l’effort collectif accompli en considération de l’intérêt général et les efforts de gestion à la charge des exploitants.
Certains risques existent aussi, quel que soit le mode de gestion : celui de l’endormissement du gestionnaire sur le mol édredon du monopole, l’absence d’innovation, d’efficacité de gestion, d’adaptation du service, la tendance à la captation de la rente dispersée dans les dysfonctionnements, la bureaucratie ou la distribution d’avantages indus à divers catégories du personnel. Le légitime souci de chaque exploitant, quelque soit sa nature, d’équilibrer ses comptes et de couvrir ses coûts moyens de long terme peut dégénérer en poursuites d’intérêts financiers autonomes, étrangers aux objectifs d’intérêt public. Des Etablissements publics ont pu ainsi développer des stratégies incompatibles avec l’intérêt collectif, comme la politique d’EDF en matière de chauffage électrique de la même manière que devenue société à capitaux, EDF s’oppose à la diffusion de moyens de consommation intelligentes qui pourraient être une arme puissante pour la réduction des consommations d’énergie. Le renoncement de l’autorité organisatrice ou concédante à ses obligations de direction et de contrôle est un risque qui guette dans tous les cas.
La gestion déléguée (concession, affermage, régie intéressée) peut donner l’assurance que l’exploitation du service bénéficiera du dynamisme, du sens l’invention et des techniques de gestion dont sont créditées les entreprises privées. Mais la gestion par des entreprises privées oblige, d’une manière ou d’une autre, à assurer la rémunération des actionnaires, charge absente de la gestion par des structures à but non lucratif. L’opacité de la gestion de telles sociétés pour l’autorité concédante est a priori plus grande que dans n’importe quelle autre formule. La tendance de maints groupes privés chargés de services publics à dissimuler des bénéfices indus dans des filiales échappant au contrôle de premier rang a été une des plaies de la gestion déléguée depuis plus de soixante ans. Il en est résulté parfois une véritable expropriation des citoyens, comme quand la CGE ou le groupe Suez ont constitué des sociétés financières ou de services immatériels avec les réserves accumulées dans le cadre de la gestion des services publics dont ils étaient chargés. Des pressions intolérables sur les autorités locales et sur le législateur, des procédés de subversion financière des élus et d’autres comportements ont favorisé la prolongation quasi-indéfinie des concessions et des ententes entre compagnies ont entraîné le renouvellement quasi automatique des concessions. Ces violations quasi-structurelles de l’idée même de concurrence pour l’obtention des délégations, accompagnées des abus observés dans la gestion, obligent à reconsidérer sérieusement l’opportunité des modes de gestion déléguée et à donner une préférence de principe au rétablissement généralisé des régies.
La régie directe assure le meilleur contrôle de la collectivité publique, voire l’intervention directe des citoyens usagers dans la gestion ou la définition des objectifs du service. Elle évite la ponction causée par la rémunération des actionnaires, ou la constitution de poches de rente distraite de la propriété des citoyens. Mais pour qu’elle soit recommandable, il faut qu’elle puisse mettre en œuvre les méthodes et procédés les plus modernes, afin d’améliorer véritablement la satisfaction des usagers. Le mouvement actuel de reprise en régie directe des services des eaux ou de certains systèmes de transport constitue une expérience intéressante dont le bilan devra être fait, en comparaison de certains exemples désastreux tels que celui que donnent certaines régies municipales de transports publics urbains de voyageurs ou d’enlèvement des ordures ménagères. Evidemment la gestion directe ne doit pas être défavorisée par les règles fiscales et les collectivités doivent disposer des instruments permettant d’exercer un choix éclairé entre les divers modes de gestion.
La gestion déléguée à des Etablissements Publics de l’Etat ou locaux ou à des sociétés d’économie mixte constitue une solution intermédiaire entre la gestion en régie directe et la gestion déléguée à des entreprises privées. Formellement toutefois, il s’agit quand même d’une gestion déléguée, qui peut en comporter tous les avantages et tous les inconvénients. La différence principale avec la gestion privée est que, dans certains cas, l’attribution du service résulte non d’une sélection par appel d’offres, mais d’un acte législatif ou d’une délibération obligatoire d’une collectivité territoriale.
L’insistance parfois obsessionnelle mise par la Commission européenne à la mise en concurrence des candidats dans les marchés publics et les délégations de services publics, au-delà de l’objectif parfois dérisoire de permettre la concurrence transfrontalière, résulte de considérants parfois justifiés. En principe également, la mise en concurrence permet une meilleure utilisation des fonds publics et peut-être même, une meilleure satisfaction des usagers. Elle comporte toutefois une erreur d’appréciation et des conséquences absolument inadmissibles d’un point de vue républicain.
L’erreur d’appréciation consiste à penser que la sévère répression des ententes entre entreprises lors d’appels d’offres publics n’emporte que des conséquences positives. En réalité deux conséquences négatives s’ensuivent aussi : d’une part elle fait perdre maints avantages que l’on peut tirer du groupement d’entreprises, même passé entre grandes entreprises, en termes de gestion des risques, de lissage des plans de charge, de gains d’échelle et de mobilité dans la réalisation des travaux. En deuxième lieu, cette répression sévère des ententes peut engendrer un mouvement de concentration, notamment de rachats massifs de PME, qui anéantit derechef la concurrence que l’on voulait protéger. Ici se trouve un exemple de ce que, d’une manière plus générale, la concurrence n’est que la réparation des maux qu’elle a elle-même créés, comme disait Charles Péguy, ou la maladie pour la thérapeutique de laquelle elle se prend, comme disait K. Kraus à propos de la psychanalyse !
La conséquence inadmissible est que cette politique de concurrence s’accompagne d’efforts illégitimes pour banaliser les Etablissements publics et les Sociétés d’économie mixte, à la fois en les soumettant aux mêmes contraintes de mise en concurrence que les entreprises privées quand il s’agit d’attribuer une délégation de services, et pour leur retirer les avantages dont ils jouissent du fait de leur nature d’instrument d’action de la puissance publique (comme la garantie publique illimitée de l’Etat et l’impossibilité de faire faillite pour les EP, ou leur constitution à l’objet d’assumer une fonction qui leur déléguée par l’effet de la décision publique pour les SEML). Le sommet de l’aberration est atteint lorsque, au terme de ce processus de banalisation, des entreprises privées reçoivent des prérogatives de puissance publique, dont l’usage était auparavant réservé à ces instruments privilégiés de l’action publique soumis au contrôle direct des autorités publiques légitimes (comme on le voit aujourd’hui en fait de politiques d’aménagement foncier ou urbain).
La pratique du Partenariat Privé Public peut représenter une alternative favorable à la délégation de gestion à des entreprises privées. Il permet de mobiliser les compétences techniques et les capacités de financement d’opérateurs privés tout en assurant la propriété des ouvrages publics par la collectivité publique dès la réception des travaux, et d’associer le partenaire à la gestion tout en fixant a priori sa rémunération et en gardant la politique tarifaire dans les mains de la collectivité publique. Encore faut-il que le recours à cette formule ne soit pas seulement la conséquence de la pénurie de financements publics (auquel cas le Partenaire risque de négocier en position de force), et que la concurrence pour l’attribution des partenariats soit effective.
2.5. gratuité ou paiement par redevances d’usage. La gestion d’un bien ou d’un service public est un exercice subtil, une mécanique de précision. Il faut décider, en présence d’une rareté relative ou absolue, si le bien sera financé par l’impôt ou si l’usager sera responsabilisé à sa consommation par l’acquittement d’un prix, péage, ou redevance.
La gratuité s’impose pour les biens et services pour lesquels l’acquittement d’un prix est techniquement impossible ou ne serait pas possible sans des coûts de gestion (identifier les usagers et mesurer les consommations) prohibitifs par rapport au coût du service lui-même. Elle s’impose aussi pour les biens et services dont l’usage est rendu obligatoire. En revanche, il y a alternative et décision dans un grand nombre d’autres cas.
Le financement par l’impôt, acquitté selon les capacités contributives de chacun, garantit en principe l’égalité d’accès dans les meilleures conditions et le meilleur niveau de satisfaction collective. Mais les limites à cet optimum sont les suivantes: décidés par la bureaucratie, le choix des services à rendre et l’adaptation du volume de l’offre peuvent être déficientes ; la gratuité peut favoriser la surconsommation d’un bien rare et coûteux à produire ; elle peut aussi favoriser des inégalités dans l’appropriation de ce bien entre catégories sociales ou de revenus qui ont plus ou moins d’appétence ou sont plus ou moins compétentes pour son usage.
L’acquittement de redevances d’usage est un moyen, d’une part, de révéler les propensions à consommer d’un bien ou d’un service, d’autre part, de responsabiliser les citoyens à l’usage d’une ressource rare. Il peut aussi s’imposer pour des raisons d’équité, s’agissant de biens dont l’usage sera de facto réservé à une partie restreinte de la population (opéra, autoroutes), sauf si l’impôt progressif neutralise correctement cet effet.
Au demeurant, l’acquittement d’un prix, d’un péage, d’une redevance d’usage peut être organisé conformément au principe d’équité et d’égalité. D’abord par la péréquation tarifaire qui met à égalité les usagers résidents de zones où les coûts de production ou d’acheminement des biens, ou de prestation du service, sont différents (problème capital pour la gestion des services publics en France, pays étendu territorialement et où la population est répartie de manière très inégale). Symétriquement, une différenciation (progressivité, dégressivité) peut être introduite en fonction de l’intensité et de la rationalité des usages, voire pour rationaliser les usages dans l’espace ou dans le temps (heures et jours de pointe). La redevance peut couvrir des portions variables du coût complet de production (par exemple seulement les coûts variables, celui de l’investissement (coûts fixes) étant laissé au financement public, mais aussi moins ou plus que le coût variable). Le modèle de Ramsey Boiteux a donné naissance à une technique de tarification des productions en monopole qui permet la couverture du coût complet dans des conditions garantissant à la fois l’équilibre économique de l’exploitant et la maximisation des satisfactions.
Si la redevance d’usage obéit à des principes généraux dont l’application est l’essence du service public (couverture des coûts et réserve d’investissement, péréquation tarifaire entre zones denses et non denses, facturations neutralisant soit les distances, soit les volumes), la bonne gestion du service ne saurait interdire la différenciation tarifaire. L’idée générale est de proportionner le prix aux coûts engendrés, notamment aux coûts marginaux d’une demande donnée. Ainsi la demande des périodes de pointe (électricité, transports), les réservations tardives qui perturbent les planifications de service, ou d’autres caractères de la demande générateurs de coûts spécifiques justifient la pratique de tarifs spéciaux. Certains tarifs spécifiques sur des services très utilisés peuvent contribuer au financement de certaines obligations de service public : ainsi pour les zones blanches ou peu denses, les lignes peu fréquentées, les sillons ferroviaires peu utilisés. Les ventes au coût marginal des places ou créneaux excédentaires ou peu occupées à des fins d’optimisation de la recette peuvent aussi trouver leur légitimité. Les techniques d’optimisation des réseaux et des services (meilleur service au meilleur prix d’équilibre) peuvent tout à fait légitimement être mobilisées. Mais l’emploi de ces techniques doit rester dans les limites de l’accomplissement de la finalité des services, qui est de satisfaire toute demande raisonnable ou contrainte (départs en congés pour les chemins de fer, fourniture d’énergie par grands froids etc.).
La décision est parfois difficile à prendre. La gratuité peut de facto faire financer l’usage de services par certaines catégories minoritaires et aisées par la masse de la population qui n’en bénéficie pas. Deux exemples classiques sont ceux de l’opéra et de l’inscription aux universités. Ainsi faire payer largement les coûts aux spectateurs de l’opéra semble une mesure d’équité, mais cela contribue à fermer définitivement l‘accès des classes moyennes et populaires à cette forme supérieure de la culture. De même pour les frais d’inscription en faculté : faire couvrir une large partie des coûts de fonctionnement par les droits d’inscription peut sembler une mesure équitable, si l’ont tient pour fatal et irréversible que les enfants d’ouvriers ne peuvent y accéder, mais comme une mesure profondément injuste si au contraire on veut réaliser le droit égal d’accès aux études supérieures. En outre, si les droits d’inscription s’élèvent, comment s’opposer à la déferlante des universités privées ? Mais à l’inverse, la gratuité peut aussi favoriser de manière maximale l’usage de biens essentiels à la totalité de la population. Le choix de la gratuité peut également s’imposer en considération des coûts de gestion du péage, dès lors qu’elle n’est pas susceptible d’introduire en même temps des conséquences perverses (non acquittement des coûts par des non contributeurs fiscaux, dégradation des biens, surconsommation infondée, etc.) C’est dans ce cadre conceptuel que la question de la gratuité des transports publics urbains peut et doit être posée. De plus, comme on l’a vu plus haut, un impôt réellement progressif permet d’assurer un large accès à certains services, qui seront alors subventionnés par la puissance publique. Ce doit être le cas, en tout premier lieu, pour tous les services de l’éducation (à tous niveaux) et de la culture.
L’équité et l’égalité font parfois mauvais ménage. Toutefois la solution est accessible lorsque l’on peut différencier les redevances en fonction de la capacité contributive (ainsi un IR réellement progressif est en conformité avec la gratuité d’accès à l’université ou avec un système de redevances compensé par un régime de bourse adapté à la situation des couches populaires et des couches moyennes). C’est alors exclusivement une question de volonté politique, même si le dilemme du prix de la place à l’Opéra de Paris est définitivement insoluble !
En tout état de cause, reste intolérable le ciseau mis en place par l’odieux régime actuel : baisse de la contribution publique des plus riches, hausses des coûts d’accès à maints services publics, sans véritables aides à l’accès (les fonds publics manquent, précisément suite à la réduction de la contribution des plus fortunés). A ce train c’est un véritable système d’exclusion, non seulement des classes populaires, mais également des classes moyennes, qui se met en place.
2.6. gestion des situations de congestion, de saturation ou d’épuisement. A l’approche des situations de saturation, de congestion, ou d’épuisement, il faut décider entre réinvestir, reproduire, c’est-à-dire augmenter l’offre, ou réduire, réguler, modérer, rationnaliser l’usage. Cela renvoie du coup à la question des arbitrages entre dépenses et entre investissements publics, à l’optimisation d’un niveau toujours limité de ressources.
S’il faut rationnaliser l’usage, ou augmenter l’offre, comment s’y prendre ? Les moyens sont encore multiples : pour la première option, on peut augmenter l’investissement public ou associer des capitaux privés à la prestation. Le développement des « partenariats privés publics » (PPP) sont une technique d’association du secteur public aux investissements publics nécessaires (et pas seulement à la gestion), obéré toutefois par la création artificielle et délibérée d’une rareté de la ressource publique. En tout état de cause, le recours à la formule du PPP pour des ouvrages publics nouveaux (tous les investissements réalisés devant toujours revenir à l’Etat dès la réception des travaux) ne saurait justifier la stupide politique de cession d’ouvrages financés par l’impôt (telle que l’absurde cession, réalisée il y a peu, des autoroutes françaises) à des sociétés privées qui vont s’empresser d’organiser l’évasion fiscale de leurs considérables bénéfices.
Le souci d’équité peut conduire faire supporter les dépenses le plus directement par les usagers, mais il ne faut pas que cela conduise à une sorte de privatisation du bien public. Ainsi un lotissement urbain fort bien équipé pourrait supporter en propre les frais de son éclairage public, mais les habitants pourraient un jour vouloir en reprendre la propriété, enfermer leur quartier dans des barbelés, et imposer un péage aux étrangers.
De même le souci de maximiser la satisfaction publique et celui d’équilibrer les comptes sont parfois difficiles à concilier. Ou encore, la nécessité de maintenir à un haut niveau l’offre de biens publics et celui de ménager des arbitrages intelligents entre investissements publics. Entre le désir de créer des biens collectifs sans valeur, des « externalités positives », qui vont enrichir la collectivité, et celui de faire payer à chacun son dû.
Pour la seconde option, l’un des moyens est l’augmentation de la redevance ou du péage, générale ou visant certains usages en particulier, qui doit toutefois se faire, on vient de le voir, dans les limites de la protection du droit d’égal accès et de l’équité. L’autre moyen est la réglementation des usages afin d’arbitrer entre usages plus ou moins indispensables, ou substituer d’autres services pour les usages où le premier s’impose avec le moins de raisons. Le caractère général de toute réglementation permet difficilement de tenir compte des situations particulières, dont certaines peuvent injustement frappés par la règle commune. Le caractère démocratique de la délibération permet d’atténuer, sans les faire disparaître, les sources possibles de distorsion.
2.7. obligations de service public. Un enjeu capital est donc celui des obligations de service public. L’un des grands mensonges de la Commission européenne a été de prétendre que l’introduction de la concurrence dans les services publics n’aurait pas d’effet délétère sur la qualité du service, dès lors que les obligations du service restaient définies précisément et imposées à tous les opérateurs. Mais ce qu’elle a dissimulé, c’est d’abord que l’état même de concurrence, avec la perte d’économie d’échelle, les coûts supplémentaires de conquête des clients et de rémunération des actionnaires, engendraient nécessairement une baisse de la qualité du service ; ensuite qu’elle couvrait la tendance à l’abaissement du niveau des exigences de services, d’abord sous couvert de définir un « Service universel », sorte de service d’assistance aux plus démunis, qui tend à devenir la seule norme de ce qui est obligatoire. D’autres perversités ont été observées : par exemple celle de ne faire porter les obligations de service public que sur les opérateurs historiques, puis de leur contester toute compensation financière de ces obligations, amenant ceux-ci à précipiter le délitement du service public.
L’infamie apparaît ici, en ce que, pour les télécommunications par exemple, ni la fourniture de l’internet (et a fortiori de l’internet à haut ou très haut débit), ni la fourniture du service de téléphonie mobile n’ont jamais été incorporés dans le champ des obligations de service. A fortiori la fourniture de bouquets de services ( « triple » ou « quadruple play »), qui sont les moyens les plus efficaces de réduire les prix unitaires, reste totalement étrangère au monde des obligations de service public. Aucun des fréquents progrès technologiques n’a été utilisé pour rendre obligatoire, au moins, la fourniture du niveau technologique antérieur. Ce sont les collectivités publiques qui doivent, sur les fonds prélevés par l’impôt, compléter les réseaux, assurer la couverture des zones blanches et la montée en débit, en payant pour cela les services d’opérateurs qui ont omis de les assurer par eux-mêmes dans le cadre des obligations qui auraient dû leur être imposées. De même, à mesure de la privatisation des services de fourniture d’électricité et de gaz naturel, les obligations de service sont dégradées ou ne sont pas mises à jour, parce que cela serait contraire à l’investissement dans ces secteurs de nouveaux capitaux privés dont la rentabilité est devenue la priorité. Les services qui ne sont pas incorporés dans le champ du service public ne peuvent pas même faire l’objet de tarifs sociaux, ce qui contraint les couches populaires à acquitter le prix fort pour des services qui sont pourtant devenus essentiels (par exemple l’internet pour la recherche d’emploi).
La dégradation des obligations de service public est l’élément d’un tout, une gigantesque offensive issue la Commission européenne pour le démantèlement des services publics, dont les autres instruments dont l’obligations de mise en concurrence et l’abolition des monopoles de service public, la dissolution du régime des Etablissements publics conduisant à leur transformation en sociétés de capitaux puis à leur privatisation, l’interdiction des aides publiques aux entreprises publiques considérées comme des distorsions de concurrence, l’attaque contre les tarifs réglementés, etc.
Le maintien ou l’élévation des obligations de service public a certes un coût. Mais ce coût est aggravé par l’abandon de politiques publiques cohérentes. Un exemple en est donné par les transports ferroviaires régionaux de voyageurs. Le maintien en activité de lignes déficitaires, car peu utilisées, est évidemment coûteux pour la SNCF. La mise à contribution des régions peut s’en trouver justifiée. Mais cette situation ne peut être comprise sans l’orientation générale des politiques publiques en faveur du transport routier, condamnable sur le plan écologique et condamnée à terme proche par l’élévation des coûts de l’énergie. Un raisonnement parallèle peut être fait s’agissant du transport ferroviaire de marchandises, qui reste entravé par le non acquittement par le transport par camions des coûts effectifs qu’il engendre et l’absence d’investissements de mise à niveau du réseau ferroviaire. Il ne faut pas oublier qu’une amélioration de l’offre et une restauration de prix relatifs rationnels entre services peut redonner vigueur à des services autrefois déficitaires ou rendus artificiellement déficitaires.
* * * *
Une des idées principales à retenir est qu’en matière de décision de statut public ou privé d’un bien, et en matière de gestion de biens publics, il est un large champ qui est laissé à la décision politique. La vulgate qui veut nous faire entendre qu’il n’y a la dedans que nécessité, et que la nécessité conduit inéluctablement à la privatisation de tout, est un mensonge de la pire espèce.
Une autre conclusion est la complexité des paramètres qui gouvernement les choix à faire en ces matières et la difficile conciliation entre plusieurs principes et exigences. Contrairement à une autre vulgate, souvent répandue « à gauche », rien n’est simple en ce domaine et les « y a qu’à » ne sont pas de mise. C’était l’honneur du CNR et des premiers gouvernements de l’après-guerre d’avoir pris tous ces problèmes à bras le corps, sans fléchir sur les décisions fondamentales, mais également sans éviter le détail et la technicité des choix de gestion. Un effort de même ampleur s’impose aujourd’hui si l’on veut maintenir vivante l’idée des biens et services publics.
La troisième idée est que l’opprobre qui entoure la propriété publique de moyens de production, sous l’exemple de la bureaucratisation de l’économie soviétique et sous la charge du néo-libéralisme doit être repoussé. Deux éléments sont ici à prendre en considération : d’une part l’impact de la direction de l’économie par un pouvoir démocratique ou pas ; d’autre part, les potentialités inédites qu’offrent les techniques informatiques pour opérer la planification de l’usage des moyens. L’examen de cette question sort du cadre de cette étude, mais il est d’une importance capitale.
- III. Comment régénérer les services publics ?
3.1. Repousser les attaques juridiques et politiques contre les services publics liées à la construction communautaire
3.2. Régénérer la gestion des services publics
3.3. Protéger le caractère non marchand de ces deux grands services publics que sont l’Education nationale et l’hôpital public, rénover également leur direction et leur gestion dans le sens d’un meilleur accomplissement du service
3.1. Repousser les attaques juridiques et politiques contre les services publics liées à la construction communautaire
On a vu l’engrenage fatal par lequel les institutions communautaires, lâchement secondées par les gouvernements français, en ce compris les gouvernements PS, ont entrepris de détruire les services publics : sous le programme général d’instaurer un « marché unique où la concurrence est libre et non faussée », aménagement des monopoles commerciaux (dans le sens de l’abolition, et non de la coordination européenne des monopoles), ouverture à la concurrence généralisée détruisant les économies d’échelle et les mécanisme de péréquation, remise en cause de la forme de l’Etablissement public par utilisation du principe de l’interdiction des aides d’Etat , remise en cause de l’économie mixte par application doctrinaire du régime de l’accès à la commande et à la mission d’intérêt général, etc. Toute une panoplie d’instruments utilisés alternativement pavent la fausse route de la construction européenne sous l’égide du néo-libéralisme et de l’ordo-libéralisme.
Il s’agit donc en premier lieu de rompre avec l’engrenage malsain du droit communautaire d’inspiration néo-libérale, qui de réformation des monopoles nationaux en directive d’ouverture à la concurrence, de remise en cause du statut des établissements publics par le régime du contrôle des aides d’Etat en resserrement tatillon des règles d’’accès aux missions d’intérêt général, détruit le statut des organes d’intervention publics, provoque une ouverture à la concurrence dans des secteurs qui sont radicalement inaptes à une exploitation concurrentielle (monopoles naturels), et oblige les collectivités publiques à ouvrir aux capitaux privés en quête d’occasion d’investissement le champ des services publics.
Entrepris depuis l’Acte unique européen, ce démantèlement est aujourd’hui, après 25 années de démolition, pratiquement achevé. Il n’existe pratiquement plus de Services Publics dans le secteur industriel et commercial. S’agissant même du transport ferroviaire et de la Poste, derniers secteurs ouverts à la concurrence et à la privatisation, les textes organisant la dissolution du service public sont tous déjà adoptés, ne manquent encore que les mesures de transposition ou la mise en œuvre des procédures qui doivent la concrétiser.
On a pu souligner, parfois à juste titre, que ce processus de démantèlement a été aggravé par les incuries des gouvernements français successifs, leur refus d’utiliser des leviers qui étaient encore disponibles, le délaissement de la direction de maintes entreprises publiques[9], mais ces griefs ne sauraient dissimuler la source des attaques, le libéralisme militant et fanatique qui nous arrive par le Thalys.
Le processus de démantèlement est aussi largement engagé dans des domaines tels que celui de la gestion hospitalière, du logement social, d’une manière générale, des services sociaux, qui par de multiples biais, sont néanmoins, jour après jour, assimilés à des services économiques d’intérêt général et soumis aux mêmes régulations, par la biais du principe de libre établissement et de la fameuse directive « Services », dont les aspects les plus destructeurs, repoussés dans un premier temps, sont réinstillés par petites touches dans divers textes plus spécifiques.
En matière d’éducation, de santé et de protection sociale en général, l’attaque est plus insidieuse, mais non moins puissante : si la jurisprudence de la CJUE n’a pas encore osé s’attaquer au régime protecteur qui couvre les systèmes régis par le principe de solidarité, et empêche la remise en cause des principes d’universalité et d’unicité au profit d’une mise en concurrence généralisée et d’une soumission aux impératifs de marché, les tentatives n’ont pas manqué et ne sauraient que se reproduire : par exemple dans l’affaire dite « Poucet Pistre », qui mettait en cause le monopole de l’Assurance Maladie et l’obligation d’affiliation, l’Avocat Général (anglais) avait soutenu le principe de la soumission aux règles de concurrence.
Mais l’attaque se développe par des moyens plus insidieux, mais néanmoins particulièrement efficaces : les contraintes financières imposées aux Etats membres par l’intermédiaire de règles de discipline budgétaire qui, sans être absurdes par elles-mêmes produisent des effets particulièrement dévastateurs lorsqu’on les rattache à la concurrence fiscale instaurée en Europe dans un ensemble caractérisé par la libre circulation des capitaux et des marchandises. Le moins-disant fiscal qui en résulte mécaniquement crée le déficit budgétaire qui, combiné à la dépendance forcée de ces Etats à l’égard des marchés financiers, les contraignent à la « politique des caisses vides » : l’absence de ressources de financement suffisantes entraîne inéluctablement le rétrécissement de l’étendue des protections et la contraction des offres de services. Le fait que les difficultés financières des Etats (dépassement des critères de Maastricht) sont en majeure partie causées par les conséquences de la crise financière et des dépenses occasionnées par le sauvetage du système financier et la poussive réparation des conséquences de la crise sur l’économie réelle est évidemment totalement occulté et n’entraîne aucune modification des règles absurdes. Ici également le sauvetage de ces services est inenvisageable sans une politique de rupture à l’intérieur de l’Europe.
L’ampleur des dégâts déjà constatés fait que toute politique de reconstruction, doit être à la fois particulièrement résolue, et menée par des moyens méticuleusement choisis. S’agissant des Services Publics Industriels et Commerciaux, il faut éviter que la reprise de leur contrôle ne soit une nouvelle occasion d’appauvrissement des finances publiques. Toute renationalisation ne peut être opérée qu’avec des modalités d’indemnisation des actionnaires spécialement restrictives, qui prenne en compte l’enrichissement indu que ces mêmes actionnaires ont réalisé sous forme d’appropriation préalable de biens publics (réseaux soustraits au domaine public, appropriation de réserves techniques par les compagnies des eaux, etc.). Dans le strict immédiat, quelques techniques peuvent être employées : la golden share qui redonne à l’Etat un pouvoir de contrôle sur les décisions stratégiques, la nomination de commissaires du gouvernement dans toutes les entreprises de service public, la « revisitation » intransigeante du corpus des obligations de service public, auxquelles tous les opérateurs sans exception doivent être soumis.
Il faut toutefois effectuer les renationalisations nécessaires et mettre immédiatement un terme au démantèlement des services publics encore existants. La renationalisation s’impose absolument en matière de fourniture et de distribution énergétique, compte tenu de l’enjeu considérable que constitue la capture de la rente nucléaire par les opérateurs privés et par EDF. En matière de télécommunications, il suffira d’établir un sévère contrôle public sur les obligations de déploiement des réseaux et sur les prix des fournitures en gros et des terminaisons d’appel, voire de récréer un Etablissement Public en charge de tous les réseaux. D’une manière générale, il est indispensable d’établir une planification des services publics, à laquelle devront se soumettre tous les opérateurs lorsque le secteur est déjà ouvert à la concurrence. L’organe de cette planification devra disposer d’un pouvoir de direction, et de prérogatives étendues en matière d’enquête et de contrôle de gestion, qu’il devra mettre en œuvre sans égard au caractère privé ou encore (partiellement) public des entreprises, eu égard à la complète dégénérescence de la gestion de ces entreprises qui visent à combiner les délices du monopole et de l’entente anticoncurrentielle. Un nouveau pouvoir exigera également la reconstitution de services publics efficaces à l’échelle européenne, fondés sur une coordination obligatoire des opérateurs nationaux, à l’image de celle qui réunit aujourd’hui les régulateurs.
Ce processus ne saurait non plus réussir sans un vigoureux effort de réforme des modalités concrètes de gestion et d’exploitation de ces entreprises et sans la participation des usagers et des collectivités publiques intéressées au contrôle. Quant au personnel, il faut trouver un retrouver un équilibre entre le rétablissement de la dignité et la sécurité dans le travail (traiter le syndrome France Telecom) et l’abolition de certains privilèges incompréhensibles (le CE d’EDF et le régime de retraite du secteur électrique, dont les surcoûts sont assumés par la collectivité des usagers).
3.2. Régénérer la gestion des services publics
Nous entrons ici dans un domaine délicat : c’est un lieu commun de la pensée « de gauche » qu’une fois sanctuarisés la sphère des « services publics », il ne peut plus être question de discussions sur l’efficience, la qualité du service, la rentabilité. « Il n’y a … mettre l’argent public nécessaire, en le prenant où il est …. ». Nous nous heurtons ici à la redoutable collusion de ceux, à quelque niveau qu’ils se situent, qui veulent utiliser leur situation d’emploi dans le service public pour exploiter la rente du monopole, et de ceux qui savent que la meilleure propagande contre le service public est de lui laisser manifester toutes les incuries, inefficacités, gabegies dont il est capable sous l’effet d’une gestion désengagée et oublieuse du fait que le service public est le service de la collectivité.
Le champ de la réflexion est extrêmement vaste : il couvre à la fois les grands services publics que nous appelons « industriels et commerciaux », qu’ils soient locaux ou nationaux, les services publics administratifs, les nouveaux domaines déclarés d’intérêt publics et la gestion des biens publics en général. Le programme général que nous posons est celui d’une socialisation (sous des formes variées et adaptées) de l’ensemble des activités d’intérêt public.
Nous pouvons retenir plusieurs axes de travail :
3.2.1. Identifier les causes d’inefficiences observées dans les services publics
La position et l’organisation statutaire des services publics ne favorisent pas l’adoption de modes de gestion garantissant l’adaptation permanente des services, qui est pourtant la condition d’un niveau de satisfaction élevé de la collectivité des usagers. Il en résulte une perte d’efficience qui peut être la cause du discrédit ou de la délégitimation de services publics, lesquels constituent la meilleure aide que l’on puisse apporter aux destructeurs de ces services.
Parmi les facteurs qui favorisent la perte d’efficience, figurent l’inexistence d’une culture de l’innovation, de comparaison des expériences et de diffusion des bonnes pratiques, les obstacles à l’expérimentation contrôlée, l’absence d’identification des objectifs et des obligations d’intérêt général, la passivité dans le contrôle de leur exécution.
Une fois que seraient réunies les conditions politiques de réhabilitation des services publics, la mise en œuvre de ces bonnes pratiques de gestion deviendra essentielle.
3.2.2. Etablir des indicateurs pertinents d’efficacité économique et sociale des services publics
A côté des indicateurs purement comptables, il convient d’établir des indicateurs de l’efficacité économique et sociale des services publics, qui doivent mesurer la diffusion d’utilités dans la collectivité, la contribution apportée à la protection de l’environnement, la baise du coût d’accès, l’évolution des coûts de gestion pour une qualité de service donnée, le rôle des services dans la réduction des inégalités sociales, la qualité de services elle-même.
Chaque service devrait mettre en place une telle batterie d’indicateurs et faire de la discussion de l’évolution de ces indicateurs un élément clé du management.
3.2.3. Donner aux collectivités publiques des instruments pour optimiser le choix entre exploitation en régie ou en délégation de services publics, établir une véritable transparence de la gestion déléguée
3.2.3.1. Créer des conditions favorables à l’arbitrage éclairé entre les deux modes de gestion, par la mise à disposition de comparatifs efficaces et sûrs, et la neutralisation des déséquilibres tenant aux régimes fiscaux. Le dogme selon lequel la gestion déléguée est meilleure puisqu’elle combine les avantages du contrôle public et de la gestion entrepreneuriale cède devant les réalités. La gestion en régie peut bien souvent présenter des avantages. La question de l’eau en apporte la démonstration et le mouvement de resocialisation des services de l’eau en est le symptôme ;
3.2.3.2. Mettre fin à l’exploitation scandaleuse de certains services publics par les entreprises déléguées, avec l’instauration de véritables pouvoirs des collectivités concédantes et des corps de contrôle sur les comptes des sociétés qui en sont chargés et la possibilité de leur imposer des contrats d’objectifs en termes d’investissement, de services et de prix ;
3.2.3.3. Substituer le régime du marché public ou du Partenariat Public privé (PPP) à celui de la DSP quand cela peut rendre plus transparente la gestion des services et faire participer effectivement le gestionnaire à la correction de ses erreurs de gestion ;
3.2.4. Redéfinir le rôle de la puissance publique, de la collectivité des usagers, du management et des salariés dans la modernisation des services publics
3.2.4.1. Mobiliser les usagers citoyens dans le contrôle de la gestion des services publics, nationaux comme locaux. Les comités représentatifs d’usagers qui seront constitués auprès de chacun d’entre eux seront dotés de pouvoirs spécifiques, dont ceux d’adresser des observations et remontrances aux organes dirigeants des organismes et ceux de soumettre à délibération les décisions de nature à améliorer la qualité du service et la gestion des entreprises ;
3.2.4.2. Associer toutes les catégories de personnel à la réflexion sur l’efficacité économique et sociale du servie rendu, les meilleurs pratiques, les observations faites par les comités d’usagers. Diffuser l’habitude, pour le personnel, de ne jamais dissocier ses revendications professionnelles des intérêts des usagers.
3.2.5. Réformer la direction et la gestion des entreprises publiques (d’Etat ou de collectivités territoriales)
3.2.5.1. Modifier les conditions de nomination des dirigeants, qui devrait passer le filtre des assemblées délibérantes et d’organes de représentation des usagers, le contrôle régulier de l’accomplissement du cahier des charges, compte rendu de mandat ;
3.2.5.2. Renforcer les pouvoirs des représentants des usagers des services publics dans les conseils d’administration, par des prérogatives de surveillance, de rapport public et de veto sur les décisions (avec des procédures pour arbitrer les désaccords persistants entre eux et les directions) ; sanctionner sévèrement la corruption possible de ces représentants et limiter pour eux également le cumul des mandats ;
3.2.5.3. Assurer la présence dans les organes de direction et de surveillance des collectivités territoriales, même pour les services publics nationaux. Instaurer un organe national indépendant des entreprises gestionnaires pour exercer les pouvoirs de contrôle en les dotant de tous les pouvoirs nécessaires.
3.2.6. Donner toute son importance à la question du contenu des obligations de service public et au cahier des charges d’un service public et à la vérification effective de sa mise en œuvre :
3.2.6.1. Elever le corpus des obligations de service public à mesure des progrès économiques et techniques : par exemple, placer l’accès à l’internet à haut, voire très haut débit, dans celles relatives aux services de télécommunication, ainsi que la fourniture d’un service « quadruple play » ; en matière énergétique, introduire la fourniture gratuite de systèmes de régulation intelligente de la consommation et l’organisation de périmètres d’équilibre réduits faisant toute sa place à la consommation locale d’énergies renouvelables; fixer de manière ambitieuse les obligations de desserte en matière de transport et de fourniture des services postaux, condition nécessaire pour relancer l’usage de ces services et leur permettre de retrouver l’équilibre économique ; revenir à un contrôle efficace des coûts, des redevances et des prix.
3.2.6.2. Mesurer la réalisation de ces obligations, donner à cette vérification un caractère public et contradictoire, conditionner la rémunération des dirigeants à l’atteinte de ces objectifs
3.2.6.3. Généraliser les techniques du « benchmarking », pratiquer l’expérimentation contrôlée, établir des codes de bonnes pratiques, diffuser les meilleures expériences, associer largement le personnel et les usagers à ces exercices, mesurer de manière adéquate l’efficience du service public
3.2.6.4. Doter l’organe de contrôle national de pouvoirs de remontrances et d’injonction pour assurer l’application effective des obligations de service public.
3.3. Protéger le caractère non marchand de ces deux grands services publics que sont l’Education nationale et l’hôpital public, rénover également leur direction et leur gestion dans le sens d’un meilleur accomplissement du service
3.3.1.1. L’école, le collège, le lycée.
A l’évidence, le système scolaire français connaît un échec croissant. Cet échec est patent dans l’accomplissement des trois missions qui sont les siennes : éduquer, c’est-à-dire former un citoyen, un individu apte à la relation sociale ; instruire et préparer à l’insertion dans l’activité professionnelle ; égaliser les patrimoines culturels et donc les chances de réussite entre les enfants issus de tous milieux sociaux et culturels. Un échec aussi massif est à mettre en relation avec des faisceaux de facteurs puissants et convergents : le sentiment implicite des possédants, selon lequel l’école est avant tout une sorte de charge fiscale et un milieu dont leurs enfants doivent de toutes manière être exemptés ; le communautarisme social, ethnique, voire religieux, la reformation entre établissements et à l’intérieur même des établissements des clivages que l’Ecole de la République a pour mission de surmonter ; le pédagogisme, idéologie qui réduit l’éducation à une technologie qui doit être mise en œuvre de manière moniste et uniforme et sans égard à l’œuvre proprement éducative ; une vision caricaturale de l’école républicaine qui n’est qu’une manière de protection des conservatismes et de l’élitisme réactionnaire. Toutes ces influences néfastes se nouent les unes aux autres dans une vaste et cynique démission : ne pas demander à l’école plus qu’elle ne peut donner.
Or, sans qu’il soit nécessaire d’épouser les utopies pédagogiques du siècle des Lumières, il reste que l’Ecole est le creuset de la République. Il n’y pas de réhabilitation de la République, du partage d’un espace politique et social commun, sans restitution de l’Ecole. Ce chantier doit être entrepris par tous les bouts : la réforme des structures générales de l’éducation et des statuts des établissements, des enseignants et du personnel péri-éducatif, des inspections, des directions d’établissements ; la réforme du corps enseignant lui-même, la réforme des enseignements, des programmes et de la pédagogie.
On ne peut ici qu’esquisser certaines orientations, qui doivent bien entendu être enrichies et faire l’objet de débats, car on ne réformera pas par décret une institution qui rassemble plusieurs centaines de milliers d’individus et les affecte dans des processus aussi profonds et intimes que la transmission et la réception intergénérationnelles.
3.3.1.1.1. Replacer l’enseignement technologique au cœur de la filière générale d’enseignement, créer et valoriser une filière complète d’enseignement technologique conduisant jusqu’aux niveaux supérieur d’enseignement et de qualification ; réhabiliter la formation en alternance, non comme voie d’expulsion du système scolaire, mais comme moyen de bonification des talents d’enfants qui s’expriment par d’autres voies que celles valorisées par la filière « classique » ;
3.3.1.1.2. Redynamiser le corps enseignant et améliorer sa formation :
3.3.1.1.2.1. Le recrutement doit relever non seulement de critères académiques, mais aussi de la capacité pédagogique et l’aptitude à la gestion de groupe ;
3.3.1.1.2.2. Restaurer de véritables écoles de formation professionnelle ;
3.3.1.1.2.3. Généraliser les périodes d’insertion des enseignants dans la vie sociale et économique;
3.3.1.1.2.4. Mixer le corps enseignant régulier et les interventions extérieures ;
3.3.1.1.2.5. Redéfinir les profils de poste de professeur, prévoir une variété de profils faisant place à la diversité des rôles d’enseignant (animation, direction pédagogique, interdisciplinarité…), définir des profils de carrière, tout en laissant au volontariat l’accession à ces nouveaux statuts.
3.3.1.1.3. Etendre les zones d’éducation prioritaire, renforcer leurs moyens et la mesure de leurs résultats, les doter d’enseignants expérimentés et motivés ; d’une manière générale attribuer aux établissements d’enseignement une dotation globale de fonctionnement inversement proportionnelle au Quotient familial des parents des enfants scolarisés.
3.3.1.1.4. Mettre au cœur du fonctionnement de tous les établissements le projet pédagogique, l’équipe de projet, créer un cadre propice à l’expérimentation et à la pluralité des approches dans le cadre de la collation de tous les diplômes par l’Etat, mettre en terme aux uniformités stérilisantes et sans apports véritables au projet républicain, créer des districts pédagogiques à l’intérieur desquelles sera présente une diversité suffisante d’offres pédagogiques ;
3.3.1.1.5. Généraliser le mouvement régional, dans le respect des grands équilibres interrégionaux, donner aux directions d’établissement une certaine liberté de recrutement (ou aux équipes en place un certain pouvoir de cooptation) en fonction des projets pédagogiques ; établir dans tous les établissements secondaires une direction bicéphale composée d’un principal permanent et d’un principal adjoint issu du corps enseignant en rotation annuelle ou biannuelle
3.3.1.1.6. Restaurer les missions éducatives du collège : le collège unique ne peut remplir son rôle que s’il n’est pas le mime des anciens lycées quand seule une minorité d’enfants, issus des classes aisées, y accédaient. Le modèle de distribution des savoirs disciplinaires cloisonnés sans suivi de l’évolution intellectuelle et psychologique globale des adolescents est en échec complet. L’équipe enseignante sera resserrée (enseignants pluridisciplinaires) et répondra d’un suivi global de la communauté d’enfants placée sous sa responsabilité. La fonction éducative (socialisation, apprentissages de la vie commune, entrainement à la prise de responsabilité, formation éthique) reprendra place au cœur du projet.
3.3.1.1.7. Restaurer la communauté éducative : participation des élèves à l’élaboration du règlement intérieur, sanction (par des procédures associant les élèves) aux actes d’indiscipline et d’incivilité, enseignement systématique des valeurs de la République, suivi personnalisé des élèves, renforcement du rôle des comités de parents, partie intégrante de l’administration des établissements, recréation (sans les abus) de l’esprit de corps parmi les élèves.
3.3.1.2. L’hôpital public. Il en sera traité ci-après en 4.1.4.
- IV. Sanctuariser et rénover les grands systèmes de protection collective dans le contexte de l’économie mondialisée.
4.1. L’assurance maladie universelle
4.1.1. L’assurance maladie universelle est une des plus grandes conquêtes sociales jamais réalisées. Elle réalise dans une sphère déterminée, mais essentielle, la santé, un principe de répartition parmi les plus avancés, selon lequel chacun contribue selon sa capacité et reçoit selon ses besoins, dans un régime globalement soustraits aux mécanismes de marché. Elle a permis une amélioration considérable du niveau de la santé publique, dans des conditions de grande (sinon parfaite) égalité entre les individus. Ses ennemis exploitent à l’envi les dures contraintes financières dans lesquelles ce système est placé dans les pays avancés. En effet, pour des raisons structurelles et irrépressibles – perfectionnement des moyens diagnostiques et thérapeutiques, progrès de la médecine prothétique (PMA notamment, mais également thérapie génique), allongement considérable de la durée de vie, auquel elle a d’ailleurs grandement contribué – , les dépenses de santé croissent depuis une trentaine d’années sur un rythme de 5 à 6 % par an, tandis que l’accroissement du PIB reste, dans les pays avancés, durablement calée sur une pente de 2% en moyenne. La tension financière qui en résulte est utilisée par ces adversaires pour procéder à un délitement insensible, mais flagrant de ses services. De plus, fondée à l’époque de prévalence des maladies infectieuses, qui sont en voie de maîtrise complète, elle fait face, outre l’essor des maladies neuro-dégénératives liées au vieillissement, à l’explosion des maladies chroniques et non transmissibles (cancers) dont l’origine est clairement environnementale, c’est-à-dire résulte des dérèglements des modes de fonctionnement du système de production et de consommation. Dès lors, les pratiques curatives et diagnostiques ne font que suivre passivement une explosion des facteurs de risque de santé. De plus, le système de soins est marqué par de forts préjugés scientistes du corps professoral et médical qui privilégie de manière systématique une médecine chimique, encouragée par ailleurs par l’industrie pharmaceutique, au détriment de modes de traitements peu intrusifs et sans effets secondaires, pourtant d’une efficacité éprouvée pour le traitement d’affections ou de pathologies bénignes. Enfin, le système de soins incarne de manière quintessentielle l’augmentation irréversible du prix relatif des services en raison de la part irremplaçable du travail et des moindres possibilités de gains de productivité, nonobstant les gains d’efficacité dans les techniques médicales proprement dites. C’est ainsi que les dépenses de santé croissent structurellement à un rythme très supérieur au PIB en dépit même des régulières décisions de baisse des prises en charge et des remboursements.
4.1.2. Dans ce contexte, on ne voit que trois évolutions possibles du système à terme raisonnable : soit son éclatement au profit d’un système d’assurances privées et régi par la concurrence – vœu secret des cercles néo-libéraux - ; soit sa scission en deux systèmes, l’assurance maladie obligatoire (régimes de base) étant concentrés sur la prise en charge du gros risque (maladies graves, hospitalisation), tandis que la médecine ambulatoire et le traitement des affections les moins graves – quoique possiblement très invalidantes – serait renvoyé à la prévoyance individuelle et à l’assurance complémentaire (mutuelles ou assurances complémentaires), devant lesquelles l’inégalité sociale repend le dessus ; soit encore une sévère réorganisation du système de santé dans son ensemble, afin de régler deux difficultés majeures : le sous-développement de la prévention au profit du soin (mode de fonctionnement délétère au moment du développement des affections de santé environnementale), et l’insertion d’un fonctionnement libéral au sein même d’un système de remboursement à guichet ouvert, qui devient une assurance financière des prestataires de soins beaucoup plus que des assurés eux-mêmes.
4.1.3. C’est parce que nous repoussons les deux premières évolutions que nous devons nous consacrer, pour sauver le système de l’assurance santé universelle et en amplifier les bienfaits, à déterminer les voies d’un « mieux soigner » qui soit en même temps, de nature à en maîtriser le coût collectif. Les orientations qui suivent constituent l’esquisse d’un tel programme d’action..
4.1.4. Réformer les statuts de l’assurance maladie en sorte à mettre au cœur de ses missions la santé publique et la prévention, et non la seule couverture du coût des soins et des pertes de revenus
La mission du régime d’assurance maladie doit être redéfinie en sorte à viser une amélioration mesurable de l’état de santé de la population couverte. Prévention, prophylaxie, dépistages précoce de maladies graves, actions d’éducation pour l’alimentation saine et la santé, lutte contre les comportements à risques, correction sévère des pratiques de production alimentaire délétères pour la santé, éradication des nuisances environnementales passeront au premier plan des objectifs des acteurs du système. La santé au travail deviendra un axe majeur de la politique de santé. La médecine du travail sera rendue totalement indépendante des employeurs. Devra également être privilégié l’objectif de diminuer la charge médicamenteuse et de réhabiliter les pharmacopées éprouvées, sans effet secondaires, pour des affections chroniques bénignes. Les pratiques industrielles génératrices de substrats environnementaux nuisibles pour la santé humaine seront mises à contribution pour financer les mesures de diminutions des risques de santé liés aux conditions de vie. D’une manière générale, l’assurance maladie doit devenir une assurance santé.
4.1.5. Elever la qualité et maitriser le coût pour la population de la médecine ambulatoire :
4.1.5.1. planifier la démographie médicale en fonction des besoins sanitaires de la population, en combinant les incitations et les règles de droit ; fixer des objectifs régionaux par spécialité; fixer un numerus clausus de formations par spécialité et par région, avec obligation faite aux médecins d’exercer au moins dix années dans la région de formation ; établir des systèmes d’incitation et de sanctions financières pour faciliter l’adéquation aux besoins; si nécessaire, prendre des mesures de déconventionnement lorsque les ratios de densité médicale sont dépassés. ..
4.1.5.2. Surmonter le système du paiement à l’acte, en instaurant des rémunérations à la mission ou au traitement de la pathologie ; mixer la rémunération à l’acte avec un système de médecin référent dont une partie de la rémunération est forfaitaire et affectée au suivi médical général, au dépistage, à la prévention, à l’éducation sanitaire d’une population déterminée ; constituer avec les syndicats de médecins généralistes et toute organisation représentatives de soignants des conseils chargés du suivi de la mise en place de la politique du médecin référent et de la diffusion des meilleures expériences .
4.1.5.3. Maîtriser le phénomène des dépassements d’honoraires : fixer des maxima régionaux ou infrarégionaux pour ces dépassements, établis selon des indicateurs objectifs de coûts d’exercice; instaurer des mesures de publicité préalables suffisamment efficaces ; déconventionner les médecins pratiquement des dépassements supérieurs aux maxima autorisés ; développer des maisons médicales gérées par les organes de l’assurance maladie ou les complémentaires, employant des médecins salariés ; s’appuyer largement sur les organismes d’assurance maladie complémentaire pour réguler ce phénomène.
4.1.5.4. instaurer une obligation contrôlée de formation continue des médecins, tenir un inventaire des grandes erreurs diagnostiques et thérapeutiques et s’en servir pour la formation des médecins.
4.1.5.5. généraliser et vérifier les obligations de participations aux systèmes de garde et aux systèmes d’urgence (maisons médicales et dispensaires susceptibles de décharger les services hospitaliers d’urgence) ; instaurer un système de sanctions en cas de non accomplissement des obligations ; articuler les permanences de soins en médecine ambulatoire avec les structures publiques de prise en charge légères.
4.1.5.6. généraliser les références médicales opposables (RMO)et juguler les dérives de prescriptions au-delà des indications contenues dans les AMM et l’ignorance des messages de pharmacovigilance ; sanctionner de manière progressive les violations graves et répétées des RMO ;
4.1.5.7. imposer la prescription en Dénomination commune internationale (DCI), interdire la prescription de marque ;
4.1.5.8. généraliser les systèmes et méthodes de suivi informatisé (tiers payant, télétransmissions, DMP) ; rendre le tiers payant obligatoire pour les prestations de soins, d’examen et de diagnostic ;
4.1.5.9. aider les médecins à adopter les techniques innovantes, revaloriser leur statut sous conditions vérifiables .
4.1.6. Transformer les rapports de l’assurance maladie et des administrations de santé avec l’industrie pharmaceutique.
4.1.6.1. Faire le bilan des pratiques de cette industrie
4.1.6.1.1. Au prétexte de santé, l’industrie pharmaceutique s’est constituée aux dépens des organismes de sécurité sociale une des rentes les plus inexpugnables de la société actuelle. Or sa contribution à l’intérêt général décroît sans cesse, à mesure qu’elle peine à découvrir des molécules réellement innovantes et dépourvus d’effets secondaires et que, d’une manière générale, la vieille chimie organique et la pharmacopée indifférenciée atteint ses limites extrêmes. Cette industrie connaît elle-même à ce point ses faiblesses qu’elle déploie des efforts colossaux pour entraver les facteurs de sa disparition : breveter et privatiser le plus rapidement possible des espèces naturelles qui restent la principale source de médicaments et racheter les jeunes pousses de la biotechnologie pour les soumettre à leur propre stratégie malthusienne de mise en marché. Les impasses actuelles de l’industrie pharmaceutique ont des conséquences majeures sur le bien–être public et la sauvegarde des régimes d’assurance maladie. Stérilité de plus en plus patente de la recherche pharmaceutique, forcing pour imposer la mise sur le marché et le remboursement à des prix dirimants de molécules dont le service rendu est faible, parfois inexistant, quand elles ne sont pas dangereuses, manipulation de l’opinion experte en faveur de la « découverte » de maladies problématiques, énormes carences de la pharmacovigilance, généralisation des conflits d’intérêts entre experts de contrôle et acteur de cette branche, intolérable pression de l’industrie sur les prescripteurs, provoquant une déformation structurelle des prescriptions, une surconsommation de certaines catégories de molécules et un développement inquiétant des intoxications et maladies médicamenteuses, prolongation de plus en plus artificielles des brevets afin de contrer l’apparition de produits génériques, ponction inadmissible sur les budgets publics de l’assurance maladie, captation et stérilisation des laboratoires orientés vers l’avenir de la recherche (biogénétique), tel est le bilan fort inquiétant de cette industrie et de la captation qu’elle a réussi à opérer sur les pouvoirs publics. Les excès de coûts que cela engendre ne sont pas pour rien dans les difficultés à maintenir dans leur intégrité les régimes d’assurance collectifs, pris entre les exigences démesurées de cette industrie et la pression sur le « coût du travail » consécutif à la mondialisation néolibérale. Cette industrie, dans son fonctionnement actuel, est un obstacle majeur à l’objectif parfaitement réaliste de «soigner mieux moins cher », et d’améliorer l’état de santé publique. Il y a donc une urgence absolue à établir ou rétablir sur elle un contrôle public, contrôle dont les modalités restent à définir.
4.1.6.1.2. Renforcer l’indépendance des organes d’évaluation des nouveaux médicaments et des organes de pharmacovigilance ; y faire pénétrer systématiquement les organismes, y compris associatifs, qui présentent des garanties d’indépendance ; interdire sans exceptions possibles l’intervention de personnes en situation de conflits d’intérêts dans l’évaluation des spécialités dans le cadre de l’instruction des AMM ; si nécessaire, établir des corps de chercheurs publics qui seraient désignés par les pouvoirs publics pour suivre dès les premières phases les protocoles expérimentaux.
4.1.6.1.3. Réformer le système des autorisations de mise en marché, d’admission des médicaments au remboursement : n’autoriser dans un premier temps la prescription du produit innovant que dans les indications pour lesquelles il apporte une amélioration par rapport aux thérapies existantes ou pour lesquelles ces thérapies font l’objet de contre-indications; subordonner les extensions d’indications aux retours des rapports de pharmacovigilance ; n’assurer le remboursement que dans le cadre des prescriptions conformes aux indications retenues dans l’AMM.
4.1.6.1.4. Réformer le système de fixation des prix maximums remboursés. Appliquer rigoureusement le système de l’ASMR (Amélioration du Service médical rendu) ; dévaloriser les médicaments qui, par suite de l’arrivée de nouvelles molécules, présentent un SMR moindre ; programmer une baisse des prix à mesure de l’amortissement des dépenses de recherche et de développement ou de l’extension des prescriptions, généraliser et appliquer effectivement les accords prix/volumes, nécessaires pour faire respecter les indications reconnues utiles (dans des conditions conduisant à la taxation intégrale des excédents de marge nette sur les volumes dépassant le volume contractuel originel) ;
4.1.6.1.5. Interdire la visite médicale ; confier l’information des médecins sur l’utilisation des médicaments à une agence indépendante financée par l’industrie pharmaceutique ; renforcer les interdictions de rémunération de médecins par l’industrie pharmaceutique, ainsi que les contrôles sur les prestations de recherche et de communication scientifique rémunérées par l’industrie;
4.1.6.1.6. développer un pôle public de recherche innovante, ainsi qu’un régime de protection du type « libre de droits mais non appropriable » pour ses découvertes et ses inventions ;
4.1.6.1.7. créer un pôle public d’adossement financier de toutes les entreprises innovantes, notamment en matière de médecine génétique et de biotechnologie, afin de les libérer des prédations de l’industrie pharmaceutique traditionnelle.
4.1.7. Améliorer le fonctionnement de l’hôpital public et la coordination de l’ensemble des systèmes de soins
4.1.7.1. Créer dans chaque structure hospitalière des organes permanents (ou renforcer ceux qui existent), impliquant toutes les catégories du personnel soignant, chargés de la mesure de l’efficacité des démarches préventives, diagnostiques et curatives, de la comptabilité analytique des filières thérapeutiques, de la comparaison inter-services et inter-établissements, de la détection des erreurs médicales, du suivi des phénomènes nosocomiaux etc.,
4.1.7.2. Rétablir le système de la dotation globale de fonctionnement, mais étroitement corrélé avec la prise en compte des pathologies effectivement traitées et de leur degré de difficulté, et de l’efficacité des systèmes de gestion hospitalière ; ou, en cas de maintien de la T2A , en corriger les distorsions qui privilégient outrancièrement l’hospitalisation privée ; « repondérer » la répartition, dans les ressources hospitalières, entre T2A et MIGAG (charges liées à l’accomplissement de missions d’intérêt général et faisant l’objet d’une dotation spécifique) ; corréler les rémunérations de toutes les catégories de personnels soignants et administratifs avec les indices de performance de l’établissement ; instituer une fraction variable pour la rémunération des directeurs et des chefs de service hospitaliers, corrélée à ces indicateurs
4.1.7.3. Là où cela est possible, rationaliser la planification hospitalière, articuler comme il faut la médecine d’urgence et la médecine au long cours (interventions planifiables) :(on pense notamment à l’APHP, aux Hospices de Lyon et aux systèmes hospitaliers des grandes agglomérations) ; optimiser la carte hospitalière en laissant toute sa place à l’hospitalisation de proximité – prise en charge légère, prise en charge post-soins aigus ;
4.1.7.4. Soumettre l’hospitalisation privée à de véritables obligations de service public : admissions sans aucune discrimination, agréments conditionnés à l’obligation de développer les spécialités et les services répondant aux besoins généraux ; mettre un terme aux écarts de tarification injustifiés entre les hospitalisations publique et privée ;
4.1.7.5. Replacer les services d’urgence hospitalière dans le cadre de leur mission fondamentale, en relation avec la réhabilitation des systèmes de garde de la médecine ambulatoire, les maisons de soins en tissu urbain et la lutte contre les dépassements d’honoraires , et sans jamais séparer la détection, la prévention et l’éducation à la santé des missions de soins.
4.1.7.6. Mettre un terme à l’exploitation des médecins hospitaliers étrangers, leur permettre d’accéder aux statuts réguliers de la FPH en fonction de leurs diplômes, de leur ancienneté et de leurs mérites propres ;
4.1.7.7. Démocratiser le fonctionnement des Agences régionales de santé, sans revenir sur le projet d’intégration et de planification régionale de l’ensemble des systèmes de soins.
4.2. Le système des retraites
4.2.1. Réaffirmer l’adhésion au système de retraite par répartition ; opérer un diagnostic des difficultés rencontrées par ce régime
4.2.1.1. Il est nécessaire, à la fois, de reconnaître que ce type de régime est particulièrement sensible au rapport démographiques actifs/inactifs, et de réaffirmer que l’équilibre de financement du régime de retraites par répartition est déterminé, d’une manière qui peut être décisive, par le rythme d’accroissement de la richesse nationale. L’impact d’une dégradation de ce rapport démographique peut être atténué, voire annulé, par les gains de productivité du travail, au prix d’arbitrages déterminés sur les usages du surcroît de richesse sociale (on peut dire qu’il n’y a pas de problème démographique, en ce sens que la déformation du rapport actifs/inactifs est entièrement absorbable à l’horizon 2050). En même temps, il convient de reconnaître également que la préservation des systèmes de protection sociale, du système des retraites par répartition en particulier, est en étroite relations avec la concurrence par les coûts du travail que le capitalisme mondialisé et « libre-échangiste » cherche à généraliser. L’impact de la crise économique ouverte en 2000, aggravée en 2008, en terme de taux de croissance (d’une atonie flagrante) et de l’explosion des niveaux de sous emploi est un élément déterminant des chances de parvenir à l’équilibre ou du risque de ne pas y parvenir. Il en résulte d’une part que la sauvegarde du régime des retraites est indissociable d’une politique de moyen-long terme visant à retrouver un sentier de croissance durable, d’autre part que le choc démographique produit, dans le court terme, un risque majeur de défaillance de ces régimes si des mesures de refinancement et de rééquilibrage ne sont pas prises rapidement.
4.2.1.2. Le financement futur des systèmes de retraite par répartition passe à l’évidence par une ponction sur les revenus du capital et sur le patrimoine, ne serait-ce qu’afin d’annuler la déformation de la distribution des revenus et des patrimoines qu’a opérée la domination libérale depuis une trentaine d’années. Cependant il n’est pas obscène pour un penseur républicain de prendre quelque fois sa règle à calcul, en lieu et place d’imprécations, et de constater que la violence du choc démographique à venir dans le futur immédiat (2020-2025) est telle que cette ponction, aussi résolue soit-elle, ne constituera qu’une partie de la solution et non son entièreté.
4.2.1.3. La question de la retraite, comme fin de la vie active et repos salvateur doit être repensée dans le contexte de la prolongation de l’espérance de vie, l’amélioration de l’état de forme physique et mentale des sexagénaires, et la tertiarisation de l’économie et la prédominance de l’économie de l’information, qui font que l’état de santé et la capacité de travail se présentent très différemment selon les classes sociales et les emplois occupés au cours de la vie active. Le problème majeur est de combiner dans une mesure équitable la modulation des âges d’exercice du droit à retraite et le libre choix de la continuation d’activité. Autant des mesures d’âge uniformes et autoritaires présentent un caractère particulièrement injuste, autant un chantier prioritaire est d’organiser la poursuite d’activité des séniors dans conditions répondant à leurs attentes (cessation progressive) et aux exigences de transfert intergénérationnel des expériences et des savoir-faire (parrainage de jeunes travailleurs). Un statut du sénior encore actif et se rendant utile à la collectivité par des tâches d’intérêt général est à créer d’urgence.
4.2.1.4. L’injustice insupportable de la récente réforme concerne l’obligation faite aux travailleurs ayant commencé à travailler jeunes, qui ont déjà cotisé quarante ans et qui ont en règle quasi-générale occupé des emplois pénibles, de devoir attendre 62 ans pour pouvoir exercer leurs droits à retraite. C’est également celle consistant à obliger les travailleurs qui ont eu des carrières hachées par le chômage, la précarité et, pour les femmes, par les maternités, de devoir attendre 67 ans pour disposer d’une retraite à taux plein, alors que ce sont encore, bien souvent, ceux qui ont occupé les emplois les plus pénibles ou les moins gratifiants. Ces deux injustices doivent être corrigées en priorité. Il n’est pas inconvenant d’estimer que les ressources financières exigées par ces mesures de justice élémentaires puissent être, en partie au moins, tirées de la prolongation des durées de cotisation exigées des travailleurs du tertiaire ou des fonctions intellectuelles.
4.2.1.5. L’instauration d’un système de retraite par points constituerait une mesure de justice évidente, en ce sens qu’elle établirait une fongibilité des carrières et des droits à retraite et cesserait de pénaliser les carrières multiples (encouragées par ailleurs). Elle abolirait toutes les différences de traitement – dans quelque sens qu’elles opèrent – entre retraites du privé et pensions de la fonction publique, ainsi qu’entre régime général et régimes spéciaux, puisque les droits seraient constitués par application de règles uniformes. Mais la retraite par points, qui fait encore l’objet de résistances « à gauche » doit (et peut) être mise en œuvre dans des conditions qui préviennent ses possibles effets inéquitables sous d’autres points de vue. Bien que les systèmes actuels établissent une certaine proportionnalité entre les revenus et les périodes d’activité et les droits à pension, cette proportionnalité n’a pas le caractère mécanique que prend la constitution de droits par accumulation de points. Si donc la retraite par points permet de traiter lé pénalisation actuelle des carrières multiples, il faudra également traiter dans le sens de l’équité la question des périodes d’activité à temps partiel ou de chômage, du temps de formation, des activités d’intérêt général ; la question des amodiations à apporter à la proportionnalité des points constitués et des devenus d’activité, en sorte que les excessives inégalités de revenus ne se reproduisent pas, au multiple avec les effets de patrimoine, avec les pensions de retraite (problème qui existe déjà dans le régime actuel) : il n’y a aucune fatalité à ce que les taux de remplacement soient identiques à tous les niveaux de revenus d’activité. Mais il reste que, contrairement à ce que l’on entend parfois, le système par points respecte tout autant que l’actuel le principe de répartition : c’est bien la totalité des droits en constitution qui finance le versement des droits exercés, et comme aujourd’hui le financement d’éventuels déséquilibre dépend de décisions politique (dette sociale ou ponction fiscale).
4.2.1.6. Le fonds national de réserve des retraites doit être immédiatement restauré dans ses ambitions initiales ; il doit être doté à nouveau, s’il le faut par une contribution exceptionnelle sur les revenus du capital, pour pouvoir faire face à l’échéance de 2020 aux déséquilibres prévisibles. Il constitue un moyen essentiel de faire contribuer la richesse collective au financement des retraites (au-delà de la dotation en capital, il est abondé par les revenus des placements). Il peut en outre être un instrument important de « renationalisation » de la dette souveraine et de la détention des entreprises françaises. La décision récente de le purger dans les années à venir est d’une inconséquence et d’une malignité signalées.
4.3. La prise en charge de la dépendance
4.3.1. La question du « cinquième risque ». Sous couvert de création d’un « cinquième risque », l’actuel gouvernement s’apprête à instaurer un régime qui reniera tous les principes fondateurs de la sécurité sociale française. En faisant des assurances privées le pivot du système, il reproduira encore les différences d’exposition au risque, en exposant les plus pauvres au risque de l’abandon et de la déshérence. Au-delà des modalités techniques de fonctionnement du nouveau régime, une chose est certaine : au moment où les différences de patrimoine décuplent les creusement des différences de revenus, au moment où prévaut une formidable injustice entre générations, au moment où le transfert des patrimoines par héritage constitue la première cause de différenciation des ressources entre classes sociales de la nouvelle génération, et où cet effet est encore aggravé par la réduction des droits de succession et la facilitation des donations, le financement de la dépendance doit en premier lieu utiliser, au dessus d’un certain seuil, les ressources issues du patrimoine des personnes âgées. Ainsi la ressource publique sera concentrée sur les personnes qui ne sont pas en état d’assurer les frais causés par la dépendance. Ce principe, déjà partiellement à l’œuvre dans le système actuel de l’APA, doit à l’évidence être amplifié.
4.4. Conditions générales de pérennisation et de revitalisation des services publics et des régimes d’assurance sociale
4.4.1. Ce qui précède montre notre souci que la revitalisation des services publics et des régimes de protection sociale ne se réduise pas à l’affirmation incantatoire de la nécessité de financements nouveaux et procède aussi d’un très vigoureux effort d’efficience de ces services et de ces régimes. Mais il reste que la préservation du financement des régimes de protection sociale sera impossible sans le traitement des déséquilibres liés aux avantages artificiels obtenus par des productions importés de pays à bas coût de main d’œuvre et de basse préoccupation environnementale (ce que le langage libéral désigne comme le problème du « coût du travail »), à la sous-évaluation de certaines monnaies et à la surévaluation de l’Euro. Une autre façon de le dire consiste à affirmer que ce financement pâtit de manière létale du niveau du sous-emploi en Europe, et en France en particulier.
4.4.2. Le déficit actuel des systèmes de sécurité sociale (régimes de base) est de l’ordre de 30 Mds €, soit 1,5 % du PIB et, malgré la réforme injuste du système des retraites, ce montant pourrait s’aggraver dans les années à venir. Ce déficit ne tient même pas compte de nombreuses et iniques mesures de déremboursement et autres tickets modérateurs qui portent le « laissé à charge » des assurés à l’assurance –maladie à un niveau alarmant pour les couches populaires. Le déficit cumulé de ce régime génère une dette sociale d’un montant aujourd’hui supérieur à 150 Mds € dont l’amortissement est aujourd’hui problématique. Toutefois les déficits actuels et prévisibles peuvent être surmontés par le recours à de nouvelles sources de financement. Le choix de ces sources suscite des clivages politiquement essentiels, dans la mesure où la naissance des actuels déficits ne peut être détachée de la déformation structurelle de la répartition de la valeur ajoutée entre revenus du travail et revenus du capital. Nous rejetterons par principe des mesures de financement qui auraient pour effet d’aggraver cette déformation, qui est par ailleurs l’une des sources profondes des déséquilibres de l’économie réelle et de l’économie financière. Les premières mesures de refinancement de la sécurité sociale doivent être recherchées dans le cadre d’un programme de rétablissement des principes républicains de progressivité et d’universalité de l’impôt : rétablissement de l’assiette et du rendement de l’impôt sur les sociétés, abolition des cadeaux fiscaux à la fois démagogiques et inefficaces aux sociétés, telles que le Crédit Impôt Recherche et nombre d’exonérations de charges sociales, élargissement de l’assiette de l’IR (qui n’a aucune raison de se distinguer de celle de la CSG) et rétablissement des tranches supérieures avec des taux marginaux allant jusqu’à 65 %, abolition des exonérations de taxations des plus-values sur titres mobiliers, imposition normale des stocks options, bonus et retraites chapeaux des dirigeants, rétablissement d’une imposition sur le capital à assiette universelle (y compris outils de production et œuvres d’art). La réalisation d’une partie seulement d’un tel programme permettrait de mobiliser au bas mot entre 50 et 75 Mds €. On discerne clairement à cette aune que le creusement des déficits sociaux revêt un caractère en partie délibéré (« politique des caisses vides ») destiné à justifier l’érosion progressive des protections, un nouvel appauvrissement des grandes masses de la population et la préparation à une privatisation pure et simple des régimes d’assurances collectives obligatoires.
4.4.3. Le choix des sources de financement nouvelles dépend, on vient de le dire, de leur effet sur la déformation de la valeur ajoutée. C’est dans ce cadre qu’il faut examiner l’idée de substituer une TVA sociale aux cotisations sur les salaires, entendue généralement comme la part patronale de ces dernières. Or il est clair que, mise en œuvre ainsi, la TVA sociale contribue à déformer plus encore cette répartition de la valeur ajoutée. Un rideau de fumée est tendu au moyen de l’argument selon lequel la TVA sociale permettrait de faire contribuer les importations de pays à bas salaires au financement de la sécurité sociale. Mais d’une part, cet objectif ne peut être atteint vis-à-vis des produits présentant des différentiels de coût de l’ordre du multiple, comme c’est le cas pour la plupart des produits importés de pays du Sud. A l’évidence, le rétablissement des conditions raisonnables de commerce international exige des mesures d’une toute autre ampleur, dont le rétablissement des équilibres monétaires et le traitement des déséquilibres permanents des balances commerciales. Au regard du caractère aléatoire de l’atteinte de cet objectif et des craintes sérieuses sur d’autres effets possibles de la TVA sociale sur la consommation et l’investissement, donc sur la croissance économique[10], l’élément déterminant est le nouveau déplacement que provoquerait cette TVA sociale sur les revenus du travail. Seule la réduction de la part salariale des cotisations – génératrice d’une hausse des salaires – pourrait nous amener à reconsidérer cette position.
4.4.4. La recherche de nouveaux financements et d’une autre répartition des coûts de la protection sociale entre les classes sociales ne dispense nullement de rechercher les sources de gaspillages ou d’abus dans le fonctionnement actuel des régimes sociaux. Les réformes examinées plus haut de l’assurance-maladie sont, par elles-mêmes, de nature à engendrer d’importantes économies qui pourraient redéployées dans une amélioration des services et des politiques de santé publique. Certaines avantages ou privilèges pourraient être revus, comme par exemple les trop nombreuses exonérations de tickets modérateurs, la prise en charge de dépenses de pure commodité, comme le transport ambulancier assis, ou l’inflation inquiétante du régime des ALD. En revanche un bouclier social devrait être instauré, qui permettrait de limiter le laissé–à-charge des catégories sociales qui ont d’ores et déjà des difficultés à accéder aux soins.
4.4.5. Plus généralement, la situation des services publics et régimes d’assurance collective est directement affectée par les grandes transformations économiques des trente dernières années, caractérisées par des déplacements massifs de valeur des salaires vers les profits, de biens de propriété publique vers la propriété privée, de l’économie réelle vers l’économie financière, des finances publiques vers la finance privée. D’autres glissements ont accompagnée ces quatre grandes transformations : dans la répartition de la population active et des investissements, des activités de production vers les fonctions de rente ; dans les contreparties du crédit, du revenu permanent des masses vers les anticipations de plus-value etc. La restauration des Communs, la revitalisation des services publics et la pérennisation des systèmes de protection sociale ne sont pas accessibles sans inversion de ces transformations. L’intensité de l’effort à accomplir peut être estimé à 10% du PIB, soit environ 200 Mds €, à PIB au moins constant, à déplacer dans la distribution des revenus primaires ou par le moyen de la fiscalité. La réindustrialisation du pays, lles efforts pour juguler des exubérances irrationnelles de la sphère financière, une amélioration de la répartition de l’effort d’investissement et de la distribution de la population active concourraient également à dégager des marges nouvelles. Les deux processus sont deux faces de la même médaille : le second fixe ou mobilise des ressources, le premier décrit les emplois.
4.4.6. L’avenir des systèmes de protection sociale doit également être envisagé à la lumière de deux autres transformations majeures : la crise du salariat, démantelé par la précarisation, l’importance du chômage, la mobilité professionnelle forcée ; l’apparition de nouveaux risques, tels que l’échec scolaire, l’illétrisme, l’exclusion sociale et culturelle, les difficultés d’intégration des populations immigrées, le mal-logement, les violences domestiques, les maltraitances infantiles, les addictions toxicomaniaques, etc. et le cumul de ces risques et handicaps dans le chef des mêmes individus et des mêmes populations. Ces deux évolutions prennent à revers deux caractères essentiels des régimes de protection sociale issus des luttes ouvrières du XXième siècle : leur organisation en systèmes d’assurances collectives obligatoires, le financement des régimes essentiellement par des cotisations prélevées sur les salaires et leur gestion professionnelle (par les organisations de salariés, puis par une direction paritaire salariés-employeurs). S’agissant des nouveaux risques, certains ne sont pas assurables, car ils frappent des personnes qui ne sont pas nécessairement – et qui sont de moins en moins – dans la situation de disposer d’un revenu stable sur lesquels des cotisations peuvent être prélevées ou d’être titulaires de risques précisément mesurables. Et le phénomène de cumul des risques expose à une réalité nouvelle, celle de l’exclusion, qui concentre sur elle une partie croissante des besoins de toute protection sociale et exige des actions convergentes et spécialisées que seul l’Etat peut organiser.
4.4.7. Aussi une part croissante des missions de l’Etat social ne peut plus être assurée par un système d’assurances sur base professionnelle, mais exige le recours à la solidarité nationale, avec ses corolaires : financement par l’impôt, allocation par les services publics. Indépendamment de cela, les besoins de financement des régimes d’assurance traditionnels appellent la mise à contribution de tous les éléments de la richesse nationale, et plus seulement les revenus du travail. Certains voient dans la fiscalisation et l’étatisation de la protection sociale une menace contre les acquis de la Libération. Mais les évidences énoncées plus haut sont difficilement contournables, et il faut en tenir compte. Et la nostalgie n’est pas nécessairement bonne conseillère. En revanche, il faut que cette fiscalisation des ressources de la protection sociale s’accompagne de la mise en œuvre de principe de gestion qui laisse aux bénéficiaires, qui seront de moins en moins les exclusifs financeurs, leur part de parole et de droits à infléchir la politique sociale. A la gestion paritaire de la protection sociale ancienne doivent se substituer ou s’ajouter des mécanismes démocratiques de contrôle et de direction des actions sociales de toute nature. Cette socialisation non corporative de l’action et de la protection sociale ne peut s’incarner dans le mouvement de défausse de l’Etat vers le monde associatif, même si celui-ci a acquis une expérience irremplaçable dans la gestion rapprochée des situations de détresse sociale.
4.4.8. La revitalisation des systèmes de protection sociale doit se faire en conformité avec les principes républicains. Le social-libéralisme nous a habitué, sous couvert de rareté des ressources et de prise en charge individualisée des difficultés personnelles, à l’abandon des régimes de droits universels au profit d’un saupoudrage de mesures stigmatisantes qui isolent certaines populations dans des statuts d’assistés spéciaux : « tarifs sociaux », dispositifs de réussite scolaire « sur mesure » et « à la carte », prestations sociales sous conditions de ressources, primes pour l’emploi, allocation de rentrée scolaire, revenus d’assistance tels que RMI-RMA, allocations diverses de solidarité ou de fins de droit qui « rattrapent » ceux qui ont perdu les droits élémentaires. Ces dispositifs pérennisent un régime d’assistance destiné à éviter le collapsus social dans le mouvement même de destruction des solidarités générales et transversales que créent la correcte rémunération du travail, l’impôt progressif, l’école obligatoire ou les obligations de service public. Leur caractère stigmatisant et humiliant amène d’ailleurs beaucoup des bénéficiaires potentiels à s’en détourner, ce qui aggrave encore leur situation. Il faut rompre, mais sans dogmatisme, avec cette orientation. L’ampleur des besoins de certaines catégories de populations placées en déshérence par trente années de développement néo-libéral et la rareté de la ressource exigent une concentration des moyens, et donc la définition stricte des conditions de l’aide publique (conditions de revenus, géographiques ou autres). Mais l’autre danger est celui de laisser à l’abandon les classes moyennes, et de ruiner la République par cette autre voie, celle qui consiste à annuler les bienfaits de l’élitisme républicain, de l’« ascenseur social » et du simple optimisme qui amène une majorité de la population à croire que ses enfants vivront mieux qu’elle-même. Combiner cette contrainte et cette exigence sera l’une des plus lourdes tâches d’un pouvoir désireux de restaurer les fondements de la République. La solidarité, concept si central des institutions de la république sociale théorisée par Léon Bourgois et Emile Durkheim, doit être repensée de fond en comble dans des conditions irréductiblement nouvelles. Elle devra combiner de manière adéquate l’administration universelle de droits constitutifs de la citoyenneté et la concentration des moyens financiers sur les usages les plus nécessaires.
- V. La propriété intellectuelle entre bien public et appropriation.
Un problème devenu crucial est celui de la propriété intellectuelle. Il concerne aussi bien les créations relevant du droit d’auteur que celles afférentes aux brevets d’invention.
5.1. L’avenir du droit d’auteur et le caractère public des créations de l’esprit.
5.1.1. Une grande victoire du siècle des Lumières est l’affirmation selon laquelle, « par essence et par destination, les idées sont de libre parcours », autrement dit, sont inappropriables[11]. Le droit d’auteur, pour sa part, était la victoire de la reconnaissance du droit moral, imprescriptible et incessible, de l’auteur à la paternité, à l’intégrité et à la divulgation des œuvres (forme originale des idées), affirmée contre l’appropriation des oeuvres par les éditeurs. Le droit d’exploitation des œuvres (droit d’en autoriser la reproduction ou la représentation) en était le corollaire, dans le domaine patrimonial. Les droits dérivés du droit d’auteur (notamment le droit de l’interprète), également rattaché au droit de la personne, et les droits patrimoniaux correspondants ont accompagné l’affermissement du droit d’auteur.
5.1.2. L’économie numérique rend patent le caractère libre et inappropriable des idées et facilite la circulation des œuvres et des créations intellectuelles, en rendant patente leur reproductibilité à l’infini, à coût nul et sans perte de qualité. Le support traditionnel des droits de propriété intellectuelle, la taxation par l’intermédiaire du support matériel de reproduction ou de représentation (livre, disque, film, spectacle) perd de sa praticabilité. Une contradiction diabolique naît entre la tendance à la « publicisation » de ces biens (qui peut aller jusqu’à la négation des droits de l’auteur et de l’interprète) et les tentatives d’« enclosures » menées par les sociétés capitalistes le plus souvent cessionnaires des droits d’exploitation des auteurs et interprètes et qui les ont rendu captifs par leur puissance financière. Cette dépendance est plus marquée encore dans le cas des interprètes, car ceux-ci n’opèrent que dans le cadre de productions collectives : la cession de leurs droits ou le mandat de gestion de ces droits s’impose par nécessité économique (la perception en bloc de tous les droits de personnes multiples). Dans cette lutte, l’auteur est pris en otage : d’un côté, il est menacé par l’appropriation illégale des œuvres, de l’autre il est le jouet des grandes sociétés de production, qui prélèvent la rente issue du monopole de la création, souvent au détriment des auteurs eux-mêmes, et l’inégalité de traitement des auteurs enrôlés dans ou exclus par des stratégies commerciales douteuses devient massive.
5.1.3. Une stratégie à facettes multiples est mise en œuvre par ces sociétés : dans un premier temps, se faire concéder la gestion des droits patrimoniaux de l’auteur et en assurer la défense, ce qui leur permet d’aborder le marché en position de force et de noyer dans le prix des œuvres les droits d’auteurs et droits dérivés, et leur propre rente d’exploitants en monopole. Ensuite, empiéter sur le droit moral de l’auteur, c’est-à dire le dépouiller de son droit à autoriser les représentations ou reproductions de son œuvre, voire reprendre le droit de la modifier ou de la mutiler, comme on le voit dans le droit américain du cinéma. Puis déployer des artifices et pressions variées pour faire prolonger toujours plus la durée des protections (le droit d’auteur a été porté de 50 à 70 ans après le décès de l’auteur), en excédant complètement l’objectif légitime d’encourager l’auteur à persister dans son œuvre : le droit ne sert plus alors qu’à constituer les prébendes d’héritiers paresseux et de producteurs avides. Enfin, remettre en cause des droits traditionnels qui consacrent la libre circulation des oeuvres de l’esprit : le droit à la copie privée, ou au fair use notamment, le droit à la reproduction aux fins d’éducation publique ou même la liberté d’accès aux biens tombés dans le domaine public. Ces quatre aspects concrétisent une logique unique, celle de transformer la conquête démocratique que fut le droit d’auteur en un monopole et en économie de rente au profit d’autres que les auteurs. Nous assistons présentement, avec le système des DRM (qui empêchent la copie privée et l’échange des œuvres entre pairs, donc la concrétisation du caractère public et appropriable par le public des œuvres) à une nouvelle époque d’« enclosures », d’appropriation violente par une minorité de biens publics par essence.
5.1.5. La position des auteurs est, on l’a dit, complexe. S’il faut défendre le droit moral de l’auteur contre les tentations hégémoniques des « producteurs », il ne s’agit évidemment pas de contester le droit de l’auteur a être rémunéré par la collectivité pour son effort de création. Mais il faut s’interroger sur les conditions de fixation du niveau des redevances et sur le rôle des sociétés de perception de droits, délégataires qui ont constitué des empires difficilement ébranlables. Il ne s’agit pas non plus de contester le droit de ceux qui ont mis des moyens matériels et humains au service de la reproduction et de la diffusion d’une œuvre, voire de sa réalisation (industrie cinématographique) de couvrir leur investissement et d’obtenir un profit raisonnable. Il s’agit de s’opposer aux développements d’une économie de rente qui tend à nier le caractère public des œuvres et prive la société des jouissances tirées de leur création. Mais – et c’est ce qui fait la difficulté du problème – le combat contre cette menace est facilement oblitéré par un autre, qui consiste à empêcher l’appropriation privative de la propriété intellectuelle d’autrui par des sociétés telles que Google qui entreprennent de numériser et d’exploiter des quantités faramineuses d’œuvres couvertes par le droit d’auteur en violation de ce droit, et se justifient devant le grand public par la culture flatteuse de la gratuité (ou, plus exactement, d’une fausse gratuité, car, pour le grand nombre, l’usage de ces services numériques se paie d’une appropriation et d’une exploitation commerciale de toutes les données issues de l’observation et de l’enregistrement de ses comportements sur la toile. En ce point, la lutte pour la protection du droit d’auteur se confond avec celle pour la défense de la propriété de chacun sur ses données personnelles.
5.1.6. La complexité du problème n’atténue pas son caractère essentiel. En réalité, la défense du caractère public des œuvres de l’esprit, dès qu’elle sont divulguées, et celle du droit des auteurs ne s’opposent pas, mais doivent être fondues dans un seul et même combat démocratique à mener contre des tentatives convergentes d’appropriation à des fins de rente du bien d’autrui (celui du public et celui des auteurs), à la fois par les sociétés « propriétaristes » et par les géants de l’internet. La cession des droits d’auteurs et d’interprètes à des éditeurs ou producteurs devrait être interdite, et les mandats de gestion strictement encadrés. Un contrôle public adéquat devrait être introduit sur les sociétés d’auteurs et d’interprètes, afin d’en contrôler les abus. La voie à suivre consiste d’abord à déconnecter la rémunération des auteurs de la rente des cessionnaires de droits et à favoriser la prise d’indépendance des auteurs et interprètes par rapport aux sociétés capitalistes qui se sont rendues aujourd’hui indispensables à la création ou à la reproduction des œuvres, par le développement de l’autoproduction et de la production coopérative (labels d’artistes, réalisateurs-producteurs indépendants, coopératives de production etc.). Le droit moral des auteurs et interprètes devrait être renforcé, mais la prolongation indéfinie de la durée du droit d’auteur doit être combattue : il convient de revenir à des durées raisonnables, en dissociant l’exercice du droit moral (qui peut être exercé par des ayant-droit pendant un délai acceptable (20 ans) après la disparition de l’auteur, et les droits patrimoniaux, qui devraient en principe s’éteindre au moment du décès. Ensuite, la recherche des moyens de concilier la juste rémunération du droit des auteurs et l’appropriabilité publique des œuvres de l’esprit doit être poursuivie. Les modalités de la licence globale doivent être approfondies et perfectionnées. Elle permet en tout cas de concilier la liberté d’usage de la culture avec un prélèvement destiné à rémunérer les auteurs, dans des conditions autorisant en outre les péréquations entre auteurs, compositeurs, interprètes, donc l’encouragement à la création. Cette licence pourrait en outre être utilisée pour abonder les fonds des sociétés coopératives d’édition ou de production envisagées plus haut. En tout état de cause, aussi complexe qu’elle soit à mettre en œuvre, la licence globale constitue une piste incontournable, et cela deviendra toujours plus évident à mesure que, outre son caractère illégitime, la défense des droits privatifs par des mécanismes du type de la loi « Hadopi » apparaîtra comme une barrière dérisoire compte tenu des possibilités infinies de l’internet (tous les procédés d’enclosure les contrôles répressifs instaurés par cette loi pour satisfaire les majors de l’industrie du disque et du cinéma sont d’ores et déjà et irrémédiablement contournés).
5.1.7. Encore faudra-t-il combattre l’asservissement des organes de production du droit aux tendances du monopole et de la rente : tels notre Conseil constitutionnel qui, au rebours de principes séculaires, a fait entrer la « propriété » littéraire et artistique , qui n’avait jamais été que la reconnaissance de droits personnels de l’auteur, dans le champ du droit de propriété stricto sensu, tel que visé aux articles 2 et 17 de la déclaration des droits de 1789, avec toutes les conséquences délétères que cela a sur le caractère public des œuvres et l’exercice des droits fondamentaux d’accès à la culture, à l’information et à l’instruction.
5.1.8. Nerf de l’extension de l’économie numérique, elle-même vecteur de diffusion de l’information comme bien public, le logiciel fait l’objet d’une âpre bataille entre propriétaristes et tenant de la propriété ouverte. D’un côté se développe une vaste offensive pour que vienne s’ajouter au droit d’auteur reconnu sur le logiciel[12] un régime de brevet destiné à entraver la publicité des codes sources, le travail d’analyse ou de décompilation, – sans lesquels aucun développement n’est possible. De l’autre le logiciel est le support d’une prodigieuse économie « dépropriétarisée », avec le régime du logiciel libre de droits. L’antidote absolu aux tendances contraires à l’intérêt général, dans ces domaines, est donné par le régime du copyleft qui s’est développé en marges du droit propriétariste. Une création intellectuelle est « déposée » comme bien public, c’est-à-dire librement appropriable par tous ceux qui désirent l’exploiter et l’enrichir. Seule est interdite l’appropriablité à des fins privatives. La création publiée sous le régime du « copyleft » n’est donc pas un bien sans maître livré à toutes les avidités. C’est un droit de la propriété publique, accordé à tous ceux qui veulent en faire usage et enrichir la richesse collective, et qui se défend contre les tentatives de s’approprier la rente. Rejoignant ainsi le domaine des découvertes, la création copyleft implémente le bien public. C’est une voie indispensable, dont d’ailleurs la variété d’applications concrètes (logiciel libre, logiciel commercial libre, logiciels « open source ») permet toutes les adaptations. Même si ce régime ne peut être généralisé, parce que parfois l’invention a un coût important qui doit être couvert sur la durée, et sauf à ce qu’il soit couvert par la puissance publique, il éclaire l’existence de voies nouvelles dont l’importance devrait croître. Il souligne que l’enrichissement de la collectivité ne passe pas nécessairement par l’enrichissement de l’inventeur, ou trace de nouvelles voies d’équilibre entre l’intérêt de l’inventeur et l’intérêt public. Il indique que la gratuité et le don peuvent aussi faire leur œuvre dans des domaines ravagés par le principe de concurrence, et peuvent se révéler sur le long terme aussi ou plus efficaces que les voies de compromis trouvées jusqu’à alors.
5.2. Les brevets d’invention.
5.2.1. Le régime des brevets d’invention est la reconnaissance par la société du mérite de l’inventeur en échange de la mise à disposition publique du produit de son esprit. Dans ce domaine, l’offensive « propriétariste » se développe sur plusieurs fronts. Le premier est l’effacement progressif de la distinction entre découverte (non appropriable, et relevant pour cette raison de la recherche publique) et invention (appropriable dans les conditions compatibles avec l’intérêt général, celles organisées par le système des brevets). A ce titre, notons la brevetabilité des séquences génétiques, au motif que le décryptage des gènes est inséparable des techniques de séquençage, ce qui concrétise une appropriation privative de la nature sous couvert d’invention technique. Le second est l’élargissement du domaine du brevet à des domaines que le bon sens avait conduit à ne pas l’y soumettre : c’est ce que l’on observe avec les obtentions végétales et des espèces vivantes obtenues par technique génétique. C’est également le casdes manœuvres entreprises pour qu’au-delà de « l’invention mise en œuvre par logiciel », les logiciels par eux-mêmes deviennent brevetables, afin d’en rendre plus difficile et plus onéreux, au détriment des petits développeurs, l’analyse, la décompilation et l’enrichissement . Le troisième est une conséquence perverse des exigences produites par les règles de concurrence visant à l’interopérabilité de logiciels ou de techniques. Sous couvert de briser les « environnements propriétaires » on a favorisé l’apparition de « foisonnements » « pools » de brevets ou de « pools » de logiciels, ou des « bouquets » d’obtentions, qui permettent à des puissances sociétés d’exploiter en monopole collectif des techniques interdépendantes, en sorte que l’exploitation de l’une d’entre elles seulement est subordonné à l’acquittement des droits pour toutes simultanément. D’autres aberrations ont vu le jour, telles que la brevetabilité « par avance » ou la prise de possession arbitraire de tous les développements ultérieurs. Le quatrième est, comme s’agissant du droit d’auteur, les efforts pour la prolongation indéfinie des durées de protection, par tous les moyens possibles : allongement des durées légales de protection, obtention de certificats complémentaires couvrant des perfectionnements dérisoires ou purement fictifs, accordés complaisamment par les offices de brevets asservis à l’économie financière dominante. Toutes ces évolutions sont en contradiction complète avec l’accélération du développement technique et la disposition de moyens jamais connus d’appropriation des progrès intellectuels. Mais elles sont puissamment soutenues par les organes de production du droit, comme la Commission européenne, comme en témoignent sa directive autorisant en fait la brevetabilité du vivant ou ses tentatives récurrentes pour autoriser la brevetabilité des logiciels
5.2.2. On doit citer aussi, en ce point, le combat qui se mène à l’échelle internationale pour l’appropriation des brevets médicinaux par les pays qui sont confrontés à d’accablants problèmes de santé publique, tels que l’épidémie du VIH ou d’autres maladies infectieuses ou gravement invalidantes, toutes dangereuses pour le maintien et l’amélioration de la santé publique. L’infamie des accords internationaux actuellement en vigueur sur ce point, malgré les timides avancées obtenues sous la pression des ONG, est patente et ne peut être maquées par les œuvres philanthropiques d’un Bill Gates et d’autres, qui ne font que soigner le dixième du mal contre la reconnaissance universelle due au « bon » capitalisme.
5.2.3. L’important est toujours de trouver les voies d’équilibre qui encouragent l’inventeur en permettant l’appropriation publique de ses inventions. Mais cet équilibre soit être adapté à de nouvelles questions et à de nouvelles tentatives d’ « enclosure ». La défense de l’intérêt public exige un emploi efficient d’armes telles que le rejet de la brevetabilité des éléments de la nature ou des œuvres de l’esprit, la propriété publique ou « open source », les licences obligatoires, la déchéance des droits, le rejet des protections complémentaires abusives.
5.2.4. Dans ce domaine également, un combat peut en cacher un autre. Le droit de la concurrence, vigile avancé du libéralisme, a une propension marqué, non seulement à encadrer drastiquement l’exercice des droits de propriété intellectuelle ou industrielle, mais aussi à se prononcer sur – et à mettre en cause – l’existence même de ces droits. En ce sens le libéralisme concurrentiel peut être poussé à collectiviser la propriété d’autrui. Mais il le fait à l’exclusif bénéfice des opérateurs économiques, notamment des chevaliers d’industrie plus ou moins aventureux suivant le modèle du low cost, de l’investissement zéro, du parasitisme et du profit rapide. Le souci de protéger la liberté d’accès de tous publics à l’information et à l’invention, en tant qu’élément essentiel du régime des libertés n’st pas le sien. Or c’est ce dernier qui doit occuper au premier chef.
- VI. L’Environnement comme bien public.
6.1. Omniprésence des menaces
6.1.1. La protection de ce bien public qu’est « l’environnement » est devenue un des enjeux cruciaux du moment. La pollution sous toutes ses formes est une façon d’appropriation privative, sans droit et sans acquitter de coût, d’un bien commun. La protection de ce bien prend toutes les formes envisageables de la politique environnementale : essentiellement interdictions ou obligations de faire, internalisation forcée des coûts.
6.1.2. L’existence du risque majeur que court la propriété publique de l’environnement est attestée, outre par les habituelles et frénétiques résistances de toutes les industries polluantes, par les tentatives de démonstration théorique de certains doctrinaires ultra-libéraux selon lesquelles un traitement des pollutions par « bargaining » (négociation « libre ») entre pollueurs et pollués produit des résultats plus efficients que l’intervention de la puissance publique. Certes ces « démonstrations » sont faites sous des hypothèses absolument irréalistes, voir démentielles, mais, dès lors, le soin mis à leur donner une large publicité (renforcée par tel ou tel prix Nobel) en souligne l’aberration. Leur existence même témoigne de la détermination de ces cercles d’influence stipendiés.
6.1.3. Maintes argumentations journalistiques contre telle ou telle réglementation environnementale ou contre le « principe de précaution », ou pour déresponsabiliser le « risque de développement », indiquent la récurrence de certaines visées. Les confirment encore cette ligne suivie par beaucoup d’entreprises (notamment dans l’industrie chimique ou pharmaceutique, dans la production des OGM ou celles utilisant des nanotechnologies), selon laquelle la meilleure manière de ne pas être tenu pour responsables des atteintes à l’environnement et à la santé humaine engendrés par des produits, substances ou organismes nouveaux consiste à ne pas chercher à en étudier les effets induits, et donc, lorsque la catastrophe se produit, à pouvoir prétendre les avoir ignorés.
6.1.4. Un certain discours d’une gauche qui n’a rien appris de l’expérience vient au secours de cette entreprise. On entend encore dans certains cercles à prétention très orthodoxe des affirmations telles que : « Il n’y a pas de crise écologique » ; « il y a toujours eu des problèmes écologiques avec le système capitaliste, rien de neuf » ; « le capital n’exploite pas la nature, seulement le travailleur », « la nature de créée pas de valeur, seul le travail humain le fait » ; « calculer la productivité apparente de la nature, c’est faire une concession à l’économie standard » ; « poser l’existence d’une crise écologique, c’est prendre parti en faveur du « capitalisme vert » ; « le thème du développement durable n’est qu’un autre nom du capitalisme vert », etc. Or il n’y a dans ce discours qu’une aberrante ignorance des résultats, en Union Soviétique, du postulat scientiste et prétendument progressiste selon lequel la technique peut tout résoudre, une fois réformés les rapports de propriété, et un surprenant optimisme à l’égard des capacités d’un système de production tel que le capitalisme, dont le principe est l’accumulation de l’argent et la tendance intime, la destruction des fondements sur lequel il repose, les travailleurs et la nature. L’insouciance à l’égard du degré auquel ont été portés les capacités d’intrusion dans les processus naturels, de la puissance des effets libérés autant que de leur invisibilité, dans la plupart des cas ; le refus de considérer la solution des menaces actuelles autrement que comme un sous produit du développement technologique, sont atterrants.
6.1.5. Les formes du bien commun qu’est l’environnement qui doivent être protégées sont multiples. Elles se révèlent par chacune des atteintes qu’il subit sous l’effet de la prodigieuse expansion des capacités techniques mises au service du capitalisme dont le principe est la recherche illimitée du profit et la préférence pour le présent. Il en va ainsi du réchauffement climatique ; des atteintes à la biodiversité ; de la destruction des forêts et des zones humides ; de la destruction des équilibres écologiques entre espèces vivantes, et tout particulièrement des déséquilibres que peut causer l’introduction d’organismes OGM ; de la pureté chimique de l’environnement de la vie (pollution chimique par pesticides, perturbateurs endocriniens, métaux lourds et autres ingrédients dont les effets, isolés et surtout, combinés, vont se révéler désastreux) ; de l’utilisation incontrôlée des nanotechnologies ; de l’épuisement des ressources minérales sous l’effet d’un mode de production et de consommation indifférent à la pérennité des ressources ; des risques radiologiques ; des carences dans la gestion des déchets.
6.1.6. Il ne sera pas question ici des problèmes spécifiques posés par chacune de ces atteintes, mais seulement des principaux instruments que doit déployer la collectivité pour les contenir.
6.1.7. La crise actuelle apparaît comme commune manifestation d’un dérèglement économique et d’un dérèglement écologique, conséquences couplées de l’illimitisme de la course au profit et de prévalence du court terme. De même qu’en matière financière, la question clé est la reprise du contrôle public sur l’exploitation de la nature à des fins d’appropriation privative, et tout d’abord, de l’industrie des matières premières, de l’industrie pétrolière et chimique, des industries de la vie.
6.2. Mobilisation des instruments
La reprise de la maîtrise collective sur la question écologique passe par l’emploi de plusieurs instruments essentiels :
6.2.1. La réglementation et le principe de précaution
6.2.1.1. La réglementation. En dépit des arguties tendant à « démontrer » que la réglementation est le pire des moyens de régulation et que des moyens plus souples peuvent parvenir à des résultats localement plus efficients, il y a de solides raisons de penser qu’en cette matière la réglementation publique est et doit rester le meilleur levier de défense de ce bien public qu’est un environnement sain. La logique de l’action collective théorisée par l’école de sociologie dite de l’« individualisme méthodologique » énonce les conditions dans lesquelles (existence de groupes latents, comportements utilitaires des agents, apparitions de « cavaliers libres ») le bien collectif ne peut être obtenu que par l’action normative et coercitive. Par réglementation, il faut entendre l’interdiction et la répression de tous les comportements dont la collectivité décidera qu’ils sont insupportables en principe, ou l’obligation faite à tous de respecter certaines règles de comportement. Cet instrument est de première importance pour les activités qui diffusent sans étude préalable et vérifiée dans l’environnement de la vie humaine et animale des substances chimiques nocives, des nanoparticules, des organismes génétiquement modifiés. Il en va de même pour les activités qui menacent la biodiversité, la protection des forêts et des zones humides, la conservation du patrimoine des espèces, le renouvellement des ressources naturelles en général, halieutiques en particulier, quaznd ce renouvellement est possible.
6.2.1.2. Principe de précaution. Cette activité réglementaire est dirigée par le principe de précaution, érigé en loi fondamentale et en principe exprimant la responsabilité collective de l’humanité d’un moment envers les générations futures et l’ensemble du règne vivant. Les postures métaphysiques et éthiques qui peuvent venir au fondement de ce principe peuvent être discutées et d’ailleurs confrontées entre elles, car elles sont multiples. Mais ces discussions ne peuvent pas venir en ternir l’impérieuse nécessité et son érection en obligation positive faite non seulement aux collectivités publiques, mais à tous les agents, notamment économiques. Par ailleurs, il n’est pas discutable qu’en tant que principe inconditionnel fonctionnant sur le mode d’un impératif catégorique, ce principe peut comporter des apories et apparaître comme une gageure, s’il exprime l’obligation faite, notamment aux pouvoirs publics, d’intervenir de manière prompte et proportionnée pour parer à des risques encore mal connus et non quantifiables. Les objections sur la possibilité que son application dogmatique conduise à une stérilisation de l’activité inventive doivent être entendues. Dans l’état d’incertitude, et même d’incertitude croissante qui caractérise la progression des connaissances scientifiques et de la technique, dans l’ignorance où l’on est des possibilités futures de découvrir des parades plus efficaces et plus spécifiques à des risques, bien identifiés ou non, des erreurs d’appréciation sont possibles et des choix non optimaux, dans un sens ou dans l’autre, pourront être faits. Il n’est en cette matière qu’une réponse : nous n’aurons à notre disposition de garantie plus haute que de nous en référer à la délibération démocratique éclairée par la contribution désintéressée – et non subordonnée à des intérêts économiques – des scientifiques et des experts. Des mouvements du type Vivagora sont ici d’une importance cruciale pour une application juste du principe de précaution.
6.2.1.3. Principe de précaution (suite). Depuis que ce principe de précaution a été reconnu comme principe fondamental (de valeur constitutionnelle, en France, en matière environnementale), les milieux de l’intellect stipendiés par la finance et l’industrie n’ont eu de cesse soit de le déconsidérer dans son principe, comme stérilisation de toute innovation, soit de le cantonner, comme pertinent seulement pour l’action des pouvoirs publics. Même si sa mise en œuvre reste d’une extrême difficulté, voire relève de la gageure et entraîne dans les zones de l’incalculable (les calculs de risques exigeant une absolue aversion au risque et une valorisation infinie de ce dernier), nous devons le maintenir comme principe d’action, universellement opposable (notamment à l’industrie). Il ne s’agit pas de s’installer dans une aversion absolue au risque. Toute entreprise humaine comporte un élément de risque, les plus grands progrès humain ont été obtenus à force de risque. Mais trois principes doivent régir une Humanité adulte en la matière : a) distinguer le risque assumé et accepté par ceux qui le courent, des risques pris sans contrôle par certains pour le faire subir à d’autres, en s’en prémunissant eux-mêmes ; b) distinguer les risques productifs et fertiles de ceux qui stérilisent en tout état de cause l’activité humaine ; c)ne pas utiliser la difficulté d’exercer la précaution – qui concerne des risques encore mal connus ou non quantifiables – pour écarter la prévention – qui concerne l’éviction de risques parfaitement connus et quantifiés, ou la vigilance, qui porte sur les retours d’expériences à grande échelle. Les plaidoyers intéressés contre le principe de précaution accompagnent généralement l’insouciance à l’égard de l’élémentaire exigence de prudence. En matière sanitaire, du sang contaminé au Médiator, en matière environnementale, des pollutions chimiques aux catastrophes nucléaires de grande ampleur, se révèle l’irresponsabilité où conduit l’appât du gain et les certitudes bétonnées.. En matière industrielle, notamment, il faut concrétiser l’obligation pour toute entreprise qui met en marché un produit, une substance ou une matière, d’en évaluer par ses propres moyens les possibles effets délétères sur la santé humaine ou sur l’environnement. Le comportement pervers consistant à ne pas rechercher les risques afin de pouvoir minimiser sa responsabilité, au motif que « l’on ne savait pas », ne doit pas prévaloir. Toutefois cet engagement ne doit pas dissimuler l’impératif fait aux pouvoirs publics de jouer leur rôle de sauvegarde. Le financement des efforts publics de veille sanitaire et environnementale par l’industrie doit passer par un système de taxes perçues par l’Etat avant d’être redistribués aux organismes de contrôle, afin de ne pas créer un lien de dépendance.
6.2.2. Le régime de la responsabilité environnementale
6.2.2.1. La définition du régime de la responsabilité environnementale des entreprises est un autre élément clé de la politique de protection, et n’est d’ailleurs qu’une des conséquences de la primauté de la réglementation comme instrument de protection. Ce régime repose sur trois piliers indissociables :
6.2.2.1.1. Le principe « pollueur payeur » qui fait obligation à toute personne dont l’activité, autorisée dans son principe, provoque des nuisances environnementales d’en supporter les conséquences devant la collectivité et de prendre en charge directement ou indirectement, les travaux de retour à l’état initial. Deux domaines d’application de ce principe sont d’une singulière importance : la gestion des sites et sols pollués, notamment suite à des usages industriels, ainsi que le traitement des terres excavées ; la mise en marché de produits ou de substances nocifs ou générateurs de déchets, qui emporte l’obligation d’assurer et de financer la gestion des produits en fin de vie, sous une forme (fiscale) ou sous une autre (autofinancement des traitements), jusqu’à l’obtention de déchets inertes.
6.2.2.1.2. La responsabilité élargie du producteur (REP) : ce principe est en relation avec le précédent, mais d’une portée plus large. Il énonce l’obligation pour les producteurs de ne mettre en marché que les produits les moins générateurs de nuisances, quant à leur composition et quant aux sous-produits et types de déchets à collecter et à traiter en fin de cycle de production et de consommation. Il se précise dans l’obligation d’assurer une hiérarchie des déchets, c’est-à-dire, de privilégier successivement, dans la gestion des déchets, le réemploi, la préparation au réemploi et le recyclage, de préférence à toute autre forme de valorisation (énergétique) ou d’élimination (incinération). En certaines matières, il se décline également dans l’obligation pour les producteurs, non seulement de déclarer et d’enregistrer les substances introduites dans la composition des produits, mais d’een démonter l’innocuité environnementale. Ici, tout dépend de l’intensité avec laquelle les pouvoirs publics et les agences spécialisés veilleront à l’accomplissement effectif de ces obligations.
6.2.2.1.3. Le régime de responsabilité civile au titre du risque de développement. Contre tous les lobbies des industries chimiques, pharmaceutiques et phytosanitaires notamment, il faut poser de manière inconditionnelle l’obligation générale de réparer les dommages éventuels causés par l’introduction de nouveaux produits ou substances, même en l’absence de connaissance préalable des risques, parce que cela reste le seul moyen de ramener maintes entreprises au sens de leurs responsabilités.
6.2.3. La planification des investissements et le prix du futur.
6.2.3.1. Tout investissement, public ou privé, comporte la prise en compte des coûts futurs. La valorisation d’un avantage (utilité) ou d’une dépense (désutilité) futurs, qu’il faut ensuite rapporter aux avantages et nuisances présents, exige l’introduction d’un taux d’actualisation qui exprime la valeur que l’on accorde au temps et aux effets (bénéfiques ou négatifs) dont bénéficieront ou que subiront les générations futures. Cette problématique est centrale, notamment, pour l’évaluation du coût futur des activités produisant des effets de serre. Elle est capitale aussi pour opérer des choix d’investissement en matière de réseaux de transport, ou d’autres. Il convient pour ce faire de retenir systématiquement des taux d’actualisation faibles, parfois proches de zéro, qui expriment notre souci de combattre la préférence pour le présent et l’indifférence au futur. La justification de cette exigence appellera d’autres développements.
6.2.3.2. La valorisation du futur doit se faire dans tous les instruments de mesure de l’activité humaine : ce qui passe, non seulement par le choix de taux d’actualisation adéquats dans le calcul du taux de rendement interne des investissements publics, mais aussi par la revisitation des indicateurs de richesse et de développement. Les politiques économiques doivent également intégrer cette dimension : l’appréciation de l’efficacité économique des plans de relance ne peut s’opérer dans l’indifférence à cette question. Sur ce point, la pensée keynésienne, qui est d’une manière générale un guide infiniment précieux dans la période actuelle, doit être réexaminée. Dans une nouvelle version des Considérations pour nos petits enfants, nous devrons intégrer que, si l’utilité marginale d’une paire de chaussure ne peut que décroître rapidement, l’utilité marginale des éléments constitutifs d’un environnement sain ne peut au contraire que croître. Une nouvelle appréciation de la valeur des biens futurs s’impose de toute nécessité.
6.2.4. L’internalisation des coûts environnementaux. Ce problème se pose lorsqu’une activité n’est pas ou ne peut pas être interdite, et que la nuisance environnementale est non affaire, non de principe, mais de degré, d’intensité. Il s’agit notamment des activités impliquant la combustion d’énergie fossiles contribuant à la production d’un effet de serre. L’un des moyens de faire intégrer la valeur du futur, dans les décisions d’investissement privées, est de procéder par la voie de la fiscalité ou d’autres régimes d’obligations, telles que les éco-contributions liées à la responsabilité élargie du producteur, à l’internalisation immédiate des coûts environnementaux actuels ou futurs. C’est l’objet des taxes sur les activités polluantes en général, des taxes carbone en particulier, dont la généralisation à tous les pays et à tous les secteurs d’activité est l’enjeu d’un grand combat de la prochaine décennie. Mais il en d’autres domaines d’application, notamment en ce qui concerne la protection de la biodiversité. Les difficultés de valorisation du coût environnemental (par exemple de fixation du prix d’émission de la tonne de carbone) entraînent des tâtonnements, mais ne peuvent faire renoncer au principe. L’internalisation des coûts environnementaux est un instrument essentiel pour provoquer les mutations nécessaires des modèles productifs.
6.2.5. La gestion concurrentielle des coûts environnementaux. L’internalisation résolue des coûts environnementaux pour toutes les externalités dont on décide la limitation peut s’opérer au moyen d’un marché des droits qui concourt à concentrer les droits dans les mains de ceux qui les utilisent de la manière la plus efficiente. Les marchés de quotas d’émission de CO2 et les diverses formes de marchés secondaires en sont le bon exemple technique, et témoignent de ce qu’une certaine utilisation des mécanismes de marché dans un cadre contrôlé ne doit pas être écartée. Mais cela ne se peut qu’à la condition de les employer avec résolution et en combinaison avec la poursuite des objectifs généraux. Ainsi, tout dépend des volumes initiaux de droits émis et du prix auquel les quotas initiaux sont acquis par les opérateurs économiques. Tout dépend également des conditions dans lesquelles se forme la valorisation du produit des activités, et donc de l’internalisation des autres coûts environnementaux (ainsi la rentabilité d’une industrie peut provoquer un déplacement vers elle des quotas d’émission de CO2, mais à la condition que cette rentabilité ne soit pas biaisée par la non couverture d’autres coûts environnementaux ou sociaux). Il faut enfin veiller à ce que le fonctionnement des marchés de droits n’accentue pas les inégalités de développement, en faisant refluer vers les pays les plus puissants les droits à produire de la même façon que les terres elles-mêmes des pays les moins riches sont appropriées par des puissances de prédation.
6.2.6. La régulation par l’appropriation publique. On ne peut négliger le fait que la prise en compte des nuisances environnementales peut être favorisée par des actes d’appropriation publique de certaines ressources, accompagnés par des dispositifs de gestion adéquats. Il en va ainsi des ressources du sol et du sous-sol, des ressources sous-marines ou spatiales, des forêts et zones humides, etc.
6.2.7. Les politiques publiques et les filières industrielles. L’instauration de politiques publiques de développement durable, centrées sur la mobilisation de la recherche publique en matière d’économies d’énergie, de production d’énergies renouvelables, de recyclage des produits et déchets, de commercialisation de produits durables et de disparition des techniques de l’obsolescence programmée. Ces politiques devront viser les économies d’échelle et la diffusion rapide des innovations, y compris par l’action d’organes publics financés par les entreprises privées en mesure décroissante de leur contribution à ces objectifs. Des programmes massifs de développement des énergies renouvelables engloberont à la fois la constitution de filières industrielles innovantes et des mesures visant à l’extension des marchés de leurs productions. Ainsi, le resserrement des normes en matière de bâtiments d’habitation ou professionnels, l’interdiction de la circulation des véhicules polluants dans les villes, la taxation des transports routiers de marchandise devront être coordonnés avec le développement des filières industrielles dédiées aux produits et modes d’activité durables. La question de la sortie nucléaire devra, si l’on veut échapper au traitement théologique de cette question, être posée en corrélation avec l’affermissement de telles politiques.
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CONCLUSION GENERALE. Tous les développements ci-dessus sont afférents à un objectif politique unique et central : la restauration des biens et services publics, de ce qu’on appelle Les Communs, dans toute l’extension de ce terme On peut sans exagération le considérer comme la ligne de démarcation essentielle des temps présents et futurs. Simultanément, cet objectif peut être l’axe recteur de nouvelles majorités politiques, qui transcende certains clivages et certaines divergences d’intérêt qui apparaîtront, de ce point de vue, secondaires. Fondamentalement, une politique de défense et de restauration des biens et services publics, de la propriété commune, ne peut que servir les intérêts des plus grandes masses. Elle est l’un des creusets d’une politique républicaine.
Cercle Archimède, le 28 novembre 2011
[1] Et aussi de fonctions régaliennes de police, de justice et de douane, comme on le voit chez certains doctrinaires ultra-libéraux d’Amérique.
[2] On veillera à bien distinguer ces biens de ceux des catégories 1, 2 et 3, même si certains d’entre eux appartiennent également à cette catégorie (la lumière du soleil, la défense nationale, les découvertes scientifiques sont certes « non excludables », mais les poissons, les fréquences du réseau hertzien, les inventions techniques peuvent être rendus payants et son , en ce sens, « excludables »).
[3] L’attribution d’un crédit de 100 € par un établissement bancaire, dont une partie est redéposée aussitôt par le bénéficiaire dans les comptes de l’établissement, permet à celui-ci de fournir un nouveau crédit, qui augmente la masse monétaire en circulation. En réalité, la privatisation de la création monétaire par les banques se traduit par le fait qu’on a affaire en réalité à un « diviseur de crédit » par la banque centrale. Les banques diffusent le crédit aux agents économiques ou aux opérateurs de spéculation, puis s’alimentent en liquidités auprès de la banque centrale qui, intimidée par le « risque systémique », la leur fournit sans véritable restriction.
[4] Ces points seront traités en III (assurances collectives) et en IV (propriété intellectuelle).
[7] Même les USA n’ont pas sombré dans cette folie.
[8] La crise de 2008, ainsi que d’autres phénomènes analogues antérieurs et postérieurs, a bien montré que les politiques monétaires restrictives fondées sur l’alibi de la lutte contre l’inflation n’ont pas empêché la formation de bulles spéculatives favorisées par les politiques laxistes des banques centrales. Seulement cette création monétaire laxiste s’est faite en faveur uniquement des banques et, finalement, des opérateurs financiers largement financés par ces dernières.
[9] Martine Lombard, L’Etat schizo.
[10] Des doutes sérieux existent sur son efficacité pour réduire les différences de coûts entre production locale et production importée : elle n’a d’effet certain de compétitivité que vis-à-vis des produits importés de pays à coûts de main d’œuvre plus faibles mais néanmoins proches, ou relevant de secteurs où les niveaux de productivité sont notablement différents. Elle ne permet pas de traiter le cas des importations en provenance de pays à très bas coûts de main d’œuvre, surtout si les produits relèvent en même temps de secteurs où les gains de productivité des pays émergents sont importants. Les effets attendus en termes de relocalisation des productions et de renforcement du caractère endogène des consommations sont aléatoires : les écarts de coûts salariaux entre les pays développés et les pays dont il faut mettre les produits à contribution sont parfois si élevés, compte tenu des gains de productivité enregistrés par ces pays, que la TVA sociale est, dans certains cas, sans effet sur le rétablissement d’un équilibre concurrentiel. A ces doutes s’ajoutent des craintes relatives à ses effets soit sur la consommation et la répartition des revenus – surtout si les entreprises ne répercutent pas intégralement la baisse de cotisations dans les prix HT et, en toute hypothèse, et d’autant plus que la TVA sociale aurait pour objet, non d’assurer le financement à coût constant, mais de couvrir les déséquilibres croissants de ce financement -. Dans l’hypothèse où la baisse de cotisations porterait sur les cotisations salariales, c’est l’investissement qui pâtirait et le risque de délocalisation viendrait annuler l’effet inverse attendu du dispositif. Une conclusion provisoire est qu’aucune des formules de TVA sociale n’a à cet égard l’effet qu’auraient une correction directe des déséquilibres commerciaux, par une maîtrise du cours de l’euro et une taxation adéquate aux frontières, qui permettraient de réindustrialiser le continent européen. En tout état de cause, si une TVA sociale devait être instaurée, l’axe directeur de la réforme devrait être le suivant : la TVA sociale ne peut venir qu’en compensation de la baisse de la part salariale des cotisations, la baisse des cotisations patronales ne peut être compensée que par des prélèvements fiscaux sur le patrimoine et par l’impôt sur les sociétés. C’est pourquoi les mesures du type de la TVA sociale ne sont qu’un élément d’une politique globale de rééquilibrage des conditions de concurrence internationales, comprenant la régulation des accords commerciaux, l’internalisation des coûts environnementaux, le traitement du déséquilibre des systèmes de change.
[11] « Si la nature a fait une chose moins susceptible que d’autres d’une appropriation exclusive, c’est bien l’action de la force de la pensée appelée idée, qu’un individu peut posseder exclusivement aussi longtemps qu’il la garde pour lui. À partir du moment ou il la divulgue, il en donne la possession à chacun, et celui qui la reçoit ne peut s’en défaire. Son caractère particulier, aussi, est que personne ne possède moins parce que chacun la possède en entier. Celui qui reçoit une des mes idées enrichit son savoir sans réduire le mien, tout comme celui qui allume la chandelle à la mienne se donne de la lumière sans me plonger dans l’obscurité. Les idées, qui doivent pouvoir passer librement de l’un à l’autre tout autour du global, pour l’instruction morale et mutuelle de l’homme et l’amélioration de sa condition, semblent avoir été ainsi particulièrement conçues avec bienveillance par la nature, lorsqu’elle les créa, tel le feu, pouvant s’étendre dans tout l’espace sans perdre de sa densité en aucun point, et tel l’air dans lequel nous respirons, bougeons et qui entoure notre corps physique, ne pouvant être confiné ou exclusivement possédé » (Thomas Jefferson).
[12] A noter déjà que le droit d’exploitation de l’auteur d’un logiciel est exercé par l’employeur (art. L 113-9 du Code de la propriété intellectuelle).
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